Unterstützungszuständigkeit für Personen des Asyl- und Flüchtlingsbereichs

Details

Kapitelnr.
3.1.04.
Publikationsdatum
30. September 2021
Kapitel
3 Zuständigkeit
Unterkapitel
3.1. Zuständigkeitsordnung in der Sozialhilfe

Rechtsgrundlagen

Erläuterungen

1.Allgemeines

Der Asylbereich ist weitgehend durch Bundesrecht geregelt. Auf Bundesebene obliegt der Vollzug dem Staatssekretariat für Migration (SEM). Auf kantonaler Stufe ist die Sicherheitsdirektion zuständig: Für den verfahrensmässigen Teil liegt die Zuständigkeit beim Migrationsamt und für den fürsorgerischen Bereich ist das Kantonale Sozialamt verantwortlich.

Das Asylgesetz regelt die Asylgewährung und die Rechtsstellung der Flüchtlinge sowie den vorübergehenden Schutz von Schutzbedürftigen in der Schweiz und deren Rückkehr. Flüchtlinge sind Personen, die in ihrem Heimatstaat oder im Land, in dem sie zuletzt wohnten, wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Anschauungen ernsthaften Nachteilen (insbesondere Gefährdung von Leib und Leben sowie der Freiheit) ausgesetzt sind oder begründete Furcht haben, solchen Nachteilen ausgesetzt zu werden.

Wer ein Asylgesuch in der Schweiz gestellt hat, darf sich normalerweise bis zum Abschluss des Verfahrens hier aufhalten. Während des Aufenthalts in den Zentren des Bundes (BAZ) dürfen Asylsuchende keine Erwerbstätigkeit ausüben. Nach der Zuteilung an die Kantone kann ihnen eine vorübergehende Erwerbstätigkeit bewilligt werden, wenn es die Wirtschafts- und Arbeitsmarktlage erlauben, sowie die Lohn- und Arbeitsbedingungen und der Vorrang eingehalten werden. Die Kantone dürfen die Bewilligung zur Erwerbstätigkeit im Interesse eines ausgeglichenen Arbeitsmarktes auf einzelne Branchen beschränken (vgl. dazu SEM, Erwerbstätige im Asylbereich).

Personen, denen Asyl gewährt wurde, haben Anspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung im Kanton, in dem sie sich ordnungsgemäss aufhalten. Flüchtlingen mit Aufenthaltsbewilligung B kann unter den gleichen Voraussetzungen wie anderen Ausländerinnen und Ausländern eine Niederlassungsbewilligung erteilt werden (Art. 60 Abs. 2 AsylG in Verbindung mit Art. 34 AIG).

Weiter erhalten Personen, welche zwar über Flüchtlingseigenschaften verfügen, jedoch nach Schweizer Recht kein Asyl erhalten (vgl. Art. 52 f. AsylG), eine vorläufige Aufnahme (Art. 83 Abs. 8 AIG). Es wird bei dieser Personengruppe von vorläufig aufgenommenen Flüchtlingen gesprochen (vgl unten Ziff. 3).

Wird über ein Asylgesuch negativ entschieden, so erfolgt in der Regel die Wegweisung. Sofern deren Vollzug nicht zulässig, nicht zumutbar oder nicht möglich ist, kann es zu einer vorläufigen Aufnahme kommen (Art. 83 Abs. 1 - 4 AIG; vgl. unten Ziff. 4). Über die vorläufige Aufnahme entscheidet das SEM.

Die Schweiz kann Schutzbedürftigen für die Dauer einer schweren allgemeinen Gefährdung, insbesondere während eines Kriegs oder Bürgerkriegs sowie in Situationen allgemeiner Gewalt, vorübergehend Schutz gewähren (Art. 4 AsylG).

Infolge des russischen Angriffs auf die Ukraine hat der Bundesrat am 11. März 2022 erstmals beschlossen, oben erwähnten Schutz «Schutzstatus S» zu gewähren. Mit dem Schutzstatus S erhalten die Geflüchteten rasch ein Aufenthaltsrecht in der Schweiz, ohne dass sie ein ordentliches Asylverfahren durchlaufen müssen. Damit wird das Asylverfahren wesentlich entlastet (BBl 1996 II 1 ff. Ziff. 21.01). Der Schutzstatus gilt für folgenden Personenkreis:

  • Schutzsuchende ukrainische Staatsbürger und ihre Familienangehörigen (Partner, minderjährige Kinder und andere enge Verwandte, welche zum Zeitpunkt der Flucht ganz oder teilweise unterstützt wurden), welche vor dem 24. Februar 2022 (dem Tag der russischen Invasion) in der Ukraine wohnhaft waren.
  • Schutzsuchende Personen anderer Nationalität und ihre wie zuvor definierten Familienangehörigen, welche vor dem 24. Februar 2022 einen internationalen oder nationalen Schutzstatus in der Ukraine hatten.
  • Schutzsuchende anderer Nationalität und ihre wie zuvor definierten Familienangehörigen, welche mit einer gültigen Kurzaufenthalts- oder Aufenthaltsbewilligung belegen können, dass sie über eine gültige Aufenthaltsberechtigung in der Ukraine verfügen und nicht in Sicherheit und dauerhaft in ihre Heimatländer zurückkehren können.

Die Schweiz orientiert sich bei der Definition dieser schutzbedürftigen Personengruppe an der EU (Staatssekretariat für Migration SEM, Faktenblatt «Schutzstatus S»).

Inhalt des Schutzstatus S:

  • Mit dem Schutzstatus S erhalten die Betroffenen einen Ausweis S. Dieser Ausweis ist auf höchstens ein Jahr befristet, jedoch verlängerbar. Nach frühestens fünf Jahren erhalten Schutzbedürftige eine Aufenthaltsbewilligung B die bis zur Aufhebung des vorübergehenden Schutzes befristet ist (Art. 74 AsylG).
  • Personen, welche den Schutzstatus S erhalten, dürfen ohne Reisebewilligung ins Ausland reisen und in die Schweiz zurückkehren (Art. 9 Abs. 8 RDV).
  • Personen, welche den Schutzstatus S erhalten, dürfen ohne Wartefrist einer Erwerbstätigkeit nachgehen (Art. 53 Abs. 1 VZAE).

Die Kantone erhalten vom Bund für Schutzbedürftige während der Dauer der vorübergehenden Schutzgewährung bis zu deren Erlöschen oder Aufhebung die Globalpauschale 1 (Art. 20 AsylV 2). Diese beinhaltet einen Anteil für die Unterbringung, die finanzielle Hilfe, die obligatorische Krankenversicherung und die Betreuung der Betroffenen. Beim Schutzstatus S handelt es sich um einen rückkehrorientierten Status. Für Personen mit Schutzstatus S zahlt der Bund keine Integrationspauschale. Dafür gibt es keine rechtliche Grundlage. Der Bund erleichtert aber die soziale und berufliche Integration, indem Kinder sofort die Schule besuchen und Erwachsenen ohne Wartefrist eine Erwerbstätigkeit aufnehmen können (Staatssekretariat für Migration SEM, Faktenblatt «Schutzstatus S»).

2.Zuweisung und Unterbringung von Asylsuchenden

2.1.Empfang und Zuweisung der Asylsuchenden an die Kantone

  • Empfang der Asylsuchenden

Alle Asylsuchenden werden nach Einreichung ihres Gesuchs einem Bundesasylzentrum mit Verfahrensfunktion zugewiesen (BAZ). Als erstes wird die Identität der Asylsuchenden und die Zuständigkeit der Schweiz für die Durchführung des Asylverfahrens abgeklärt. Innerhalb von drei Wochen werden in der sogenannten Vorbereitungsphase die Personalien der Asylsuchenden erfasst, Fingerabdrücke genommen und mit der europäischen Datenbank Eurodac abgeglichen, eine Befragung zum Reiseweg durchgeführt, der Gesundheitszustand abgeklärt und bei Bedarf Altersbestimmungen und DNA-Analysen veranlasst. (vgl. dazu https://www.sem.admin.ch/sem/de/home/asyl/asylverfahren/empfang.html).

Alle Asylsuchenden erhalten zu Beginn des Asylverfahrens eine kostenlose Beratung, mit welcher sie über ihre Rechte und Pflichten informiert werden. Zusätzlich wird den Asylsuchenden eine kostenlose Rechtsvertretung zur Verfügung gestellt, welche sie über ihre Chance im Asylverfahren aufklärt. Die Rechtsvertretung begleitet sie in allen verfahrensrelevanten Schritten, nimmt an den Anhörungen teil, nimmt Stellung zum Entwurf eines ablehnenden Asylentscheids und verfasst gegebenenfalls eine Beschwerdeschrift.

Der Kanton Zürich ist als eigenständige Asylregion ein Standortkanton von mehreren Bundesasylzentren. Mehr Informationen finden sich unter https://www.sem.admin.ch/dam/data/sem/asyl/beschleunigung/infoveranstaltungen/kantone/15-zh-d.pdf.

  • Zuweisung der Asylsuchenden an die Kantone
  • Kompensationen für Standortkantone von Bundesasylzentren (BAZ)
  • Kompensationen für zugeteilte Personen zum Vollzug der Wegweisungen
  • Kompensationen für den Vollzug von Wegweisungen via Flughafen

    • Die Asylsuchenden werden den Kantonen vom SEM zugewiesen. Basierend auf dem bevölkerungsproportionalen Verteilschlüssel nach Art. 21 Asylverordnung 1 und den aktuellen besonderen Leistungen wird jeweils die jährliche Zuweisungsquote berechnet. Dabei werden folgende Arten der Kompensation berücksichtigt:

    Die Zuweisungskantone sind für die Gewährleistung von Sozialhilfe bzw. Asylfürsorge zuständig (Art. 80a AsylG).

2.2.Das Zweiphasensystem im Kanton Zürich

Im Kanton Zürich gilt für die Aufgaben im Asylbereich das so genannte Zweiphasensystem. In einer ersten Phase wohnen die Betroffenen für einige Monate in einem kantonalen Durchgangszentrum, wo auch erste Integrationsmassnahmen durchgeführt werden. Danach erfolgt eine Zuweisung an die Gemeinden (Phase 2; vgl. https://www.zh.ch/de/migration-integration/asyl/asylfuersorge.html). Es gilt dabei Folgendes:

  • Aufgabenübertragung

    • Kanton und Gemeinden können die Erfüllung ihrer Aufgaben im Asylwesen ganz oder teilweise Dritten übertragen (vgl. dazu Kapitel 5.2.08). Erfüllt der Kanton Aufgaben aus dem Zuständigkeitsbereich der Gemeinden, kann er von ihnen Beiträge erheben (§ 14 AfV).

  • Phase 1: Zuständigkeit des Kantons

    • Die dem Kanton zugewiesenen Personen werden durch die Abteilung Asylkoordination des Kantonalen Sozialamtes gestützt auf § 6 Abs. 1 AfV normalerweise in einer ersten Phase in kantonalen Durchgangszentren untergebracht. Dort verbleiben sie in der Regel für vier bis sechs Monate und erhalten neben Logis auch die erforderliche materielle Unterstützung sowie persönliche Betreuung.

  • Phase 2: Zuständigkeit der Gemeinden

    • In einer zweiten Phase werden die Asylsuchenden in Anwendung von § 6 Abs. 2 AfV auf die einzelnen Gemeinden verteilt. Gleiches gilt für vorläufig aufgenommene Ausländerinnen und Ausländer (vgl. unten Ziffer 4). Mit der Zuweisung geht die Zuständigkeit für die Erbingung der Asylfürsorgeleistungen (mit Ausnahme der Gesundheitsversorgung für Personen im laufenden Asylverfahren, vgl. nachfolgend Ziff. 2.3) auf die Zuweisungsgemeinde über. Asylsuchende haben keine freie Wohnsitzwahl (§ 7 Abs. 2 AfV). Ein Umzug in eine andere Gemeinde setzt daher grundsätzlich voraus, dass die vorgesehene neue Wohngemeinde mit der Wohnsitzverlegung einverstanden ist und diese interkommunale Umplatzierung vom Kantonalen Sozialamt gebilligt wird. Sind diese Voraussetzungen erfüllt, wird die neue Wohngemeinde zur Zuweisungsgemeinde.

    Für Asylsuchende (inkl. vorläufig Aufgenommene bis sieben Jahre nach Einreise in die Schweiz) legt die Sicherheitsdirektion eine Aufnahmequote für die Gemeinden in Prozenten ihrer Bevölkerungszahl fest (§ 8 Abs. 1 AfV). Die Zuweisungsgemeinde hat daher die ihr zugewiesenen Asylsuchenden in einer monatlichen Bestandesmeldung der Abteilung Asylkoordination des Kantonalen Sozialamts zu melden. Auch Mutationsgründe (z.B. Asylfürsorgeunabhängigkeit, Tod, Ausreise, Erhalt einer Aufenthaltsbewilligung) müssen mittels Formular Mutationsmeldung mitgeteilt werden. Für die Erfüllung ihrer Aufgaben erhalten die Gemeinden pro unterstützte Person eine Pauschale (§ 10 AfV). Die Formulare und weitere Hilfsmittel für die Gemeinden zu den Quartalsabrechnungen finden sich unter https://www.zh.ch/de/migration-integration/asyl/asylfuersorge.html#-173054346.

2.3.Weitere kantonale Zuständigkeiten

  • Der Kanton sorgt für die Kranken- und Unfallversicherung der ganz oder teilweise sozialhilfeabhängigen Asylsuchenden. Er kann die Wahl des Versicherers und der Leistungserbringer einschränken (§ 11 Abs. 1 und 3 AfV).
  • Unbegleitete minderjährige Asylsuchende werden vom Amt für Jugend und Berufsberatung (AJB), Zentralstelle MNA, umfassend betreut. Gleiches gilt für unbegleitete Minderjährige, welche als Flüchtlinge anerkannt worden sind (unten Ziff. 3) und für unbegleitete Minderjährige ohne geregelten Aufenthalt. Die Gemeinden leisten an die Kosten der Beistandschaften und Vormundschaften für unbegleitete Minderjährige und an die Kosten der sonderpädagogischen Massnahmen im Vor- und Nachschulbereich gemäss §§ 29 und 30 KJHG Beiträge von 40% (§ 35 Abs. 2 KJHG).

3.Flüchtlinge mit Asyl und vorläufig aufgenommene Flüchtlinge

3.1.Grundsätze

Flüchtlinge mit Asylgewährung und vorläufig aufgenommenen Flüchtlinge werden unter dem Begriff «anerkannte Flüchtlinge» erfasst.

Die Rechtsstellung der Flüchtlinge mit Asyl in der Schweiz richtet sich grundsätzlich nach dem für Ausländerinnen und Ausländer geltenden Recht, soweit nicht besondere Bestimmungen des Asylgesetzes und der Flüchtlingskonvention vom 28. Juli 1951 anwendbar sind: Sie haben Anspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung in dem Kanton, in welchem sie sich rechtmässig aufhalten, und sie werden nach den gleichen Regeln wie übrige Inländer sozialhilferechtlich unterstützt (Art. 58 AsylG, Art. 59 AsylG, Art. 60 AsylG), wobei ihrer besonderen Lage bei der Unterstützung Rechnung zu tragen ist (Art. 82 Abs. 5 AsylG).

In Bezug auf die Sozialhilfestandards gelten für vorläufig aufgenommene Flüchtlinge die gleichen Regeln wie für Flüchtlinge mit Asyl (Art. 86 Abs. 1 AIG i.V.m. §§ 11 ff. SHG). Sie haben daher ebenfalls Anspruch auf ordentliche Sozialhilfe. Es gilt die gleiche Zuständigkeitsordnung wie bei anderen Ausländerinnen und Ausländern mit Aufenthaltsberechtigung (vgl. Kapitel 3.1.03).

3.2.Anerkannte Flüchtlinge ohne Unterstützungswohnsitz

Mit der am 1. März 2019 in Kraft getretenen Beschleunigung der Asylverfahren werden auch anerkannte Flüchtlinge in den kantonalen Durchgangszentren (vgl. oben Ziffer 2.2 lit. b) untergebracht. Sie werden vom Kantonalen Sozialamt mit persönlicher und wirtschaftlicher Hilfe unterstützt. Da anerkannte Flüchtlinge innerhalb des Kantons Zürich über die Niederlassungsfreiheit verfügen, müssen sie selbständig eine Wohnung suchen und verbleiben entsprechend deutlich länger in den kantonalen Strukturen als Asylsuchende und vorläufig Aufgenommene.

Weiterhin werden anerkannte Flüchtlinge, welche bereits vor der Zuweisung in den Kanton Zürich die Flüchtlingsanerkennung erhalten haben, auch in Einrichtungen des kommunalen Flüchtlingswohnens untergebracht. Beim Flüchtlingswohnen handelt es sich um begleitete (Kollektiv-)Unterkünfte, welche nicht unterstützungswohnsitzbegründend sind.

Zu den im Rahmen der Sozialhilfe zu gewährenden Aufgaben des die Unterstützung leistenden Sozialhilfeorgans (Kanton oder Gemeinde) gehört es auch, die Flüchtlinge bei der Wohnungssuche mit geeigneten Mitteln zu unterstützen. Die Flüchtlinge verfügen wie erwähnt im Bewilligungskanton über die Niederlassungsfreiheit und können auf dem ganzen Kantonsgebiet eine Wohnung suchen. Es liegt in solchen Fällen keine Abschiebung vor, wenn mit Unterstützung dieses Sozialhilfeorgans eine Wohnung ausserhalb der aktuellen Aufenthaltsgemeinde gefunden wird (vgl. dazu auch Kapitel 3.3.02, Ziff.2).

3.3.Resettlement-Projekte des Bundes

vgl. dazu auch https://www.sem.admin.ch/sem/de/home/asyl/resettlement.html

  • Ausgangslage

    • Der Bundesrat beschloss am 9. Dezember 2016 auf Antrag des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartementes (EJPD) und des Eidgenössischen Departements für auswärtige Angelegenheiten (EDA) basierend auf Art. 56 AsylG, innerhalb von zwei Jahren 2000 Resettlement-Flüchtlinge (nachfolgend Resettlement-Flüchtlinge) aufzunehmen.

    Resettlement ist vorgesehen für besonders verletzliche, vom UNHCR anerkannte Flücht-linge, die weder in ihren Heimatstaat zurückkehren, noch im Erstaufnahmeland bleiben können. Nach Ankunft in der Schweiz erhalten die Resettlement-Flüchtlinge Asyl und die mit einer Aufenthaltsbewilligung verbundenen Rechte und Pflichten.

    Im Resettlement-II-Programm wurden innerhalb von zwei Jahren 2000 Resettlement-Flüchtlinge aufgenommen und nach dem für Asylsuchende geltenden Verteilschlüssel auf die Kantone verteilt (vgl. Art. 27 AsylG i.V.m. Art. 21 AsylV 1). Der Kanton Zürich nahm bis April 2019 gruppenweise insgesamt 350 Resettlement-Flüchtlinge auf. Bei der Verteilung auf die Kantone achtete der Bund - neben der Einheit der Kernfamilie - auch auf eine gleichmässige Zuteilung von besonders betreuungsintensiven Fällen.

    Die Resettlement-II-Flüchtlinge wurden nach Ankunft im Kanton Zürich und bis sie eine eigene Wohnung gefunden haben, im von der AOZ betriebenen Flüchtlingswohnen der Stadt Zürich untergebracht, mit persönlicher und wirtschaftlicher Hilfe unterstützt und bei der Integration begleitet. Das Resettlement-Projekt II endete im April 2021, also zwei Jahre nach Einreise der letzten Flüchtlingsgruppe.

  • Resettlement aktuell

    • Der Bundesrat beschloss an seiner Sitzung vom 30. November 2018, sich weiter am Resettlement-Programm des UNO-Hochkommissariats für Flüchtlinge (UNHCR) zu beteiligen(vgl. Medienmitteilung des Bundesrats vom 30. November 2018). Am 29. Mai 2019 verabschiedete der Bundesrat die Umsetzung des Konzepts für die Aufnahme von anerkannten Flüchtlingsgruppen. Das Umsetzungskonzept Resettlement sieht eine Verstetigung der Schweizer Resettlement-Politik vor. Dies mit dem Ziel einer besseren Planbarkeit der Unterbringung und längerfristigen Betreuung der Flüchtlinge durch die Kantone und Gemeinden. Geplant ist, dass der Bundesrat alle zwei Jahre über das genaue Aufnahmekontingent innerhalb der Bandbreite von 1500 bis 2000 Personen entscheidet.

    Diese Strategie kommt mit Resettlement 2020/2021 erstmals zur Anwendung. Der Bundesrat beschloss für diese Phase die Aufnahme von 1600 besonders schutzbedürftigen Flüchtlingen (vgl. Medienmitteilung des Bundesrats vom 29. Mai 2019). Mindestens 80 Prozent des Kontingents sind für Personengruppen aus den Krisenregionen des Nahen Ostens und entlang der Migrationsroute über das zentrale Mittelmeer vorgesehen, die restlichen 20 Prozent für kurzfristige humanitäre Notsituationen. Die Schweiz übernahm in der Periode Mai 2019 bis April 2020 zusätzlich eine Gruppe von 800 besonders schutzbedürftigen Flüchtlingen, namentlich Opfer des Syrienkonflikts.

    Der Bundesrat hat an seiner Sitzung vom 19. Mai 2021 das Resettlement-Programm für die Jahre 2022 und 2023 genehmigt. Nach Konsultation der zuständigen Kommissionen und der Begleitgruppe Resettlement hat er beschlossen, in diesem Zeitraum bis zu 1600 Flüchtlinge aufzunehmen, die sich im Erstaufnahmeland in einer prekären Lage befinden. Hinzu kommt ein Kontingent von bis zu 300 Flüchtlingen, die wegen der pandemiebedingten Verzögerung nicht im Rahmen des vorhergehenden Programms aufgenommen werden konnten (vgl. Medienmitteilung de Bundesrats vom 19. Mai 2021).

  • Besondere Integrationsförderung

    • Das Umsetzungskonzept des EJPD sah schon im Resettlement-II-Programm vor, dass die Resettlement-Flüchtlinge im Bereich der Integration eng begleitet werden. Hauptziel ist die Verbesserung der beruflichen Integration der Flüchtlinge. Im Fokus stehen die besonderen Bedürfnisse dieser besonders verletzlichen Personen. Im Gegensatz zu den vorherigen Resettlement-Projekten gibt keine speziellen Vereinbarungen betreffend die Integrationbegleitung der Resettlement-Flüchtlinge mehr, sondern die Integration hat wie bei den übrigen anerkannten Flüchtlinge und vorläufig Aufgenommenen im Rahmen der Integrationsagenda zu erfolgen.

    Seit Mai 2019 kommt dafür die Integrationsagenda zur Anwendung (vgl. nachfolgend Ziffer 5.2).

4.Vorläufig aufgenommene Ausländerinnen und Ausländer

4.1.Gewährung der vorläufigen Aufnahme

Erweist sich aufgrund der Anhörung zu den Asylgründen, dass der asylsuchenden Person zwar kein Asyl gewährt werden kann und sie über keine Flüchtlingseigenschaften verfügt, der Vollzug, d.h. die Ausreise, aber nicht möglich, nicht zulässig oder nicht zumutbar ist, wird ein Asyl- und Wegweisungsentscheid getroffen. Anstelle einer Ausreisefrist wird vom SEM eine individuelle vorläufige Aufnahme angeordnet.

Ausnahmsweise erhalten auch Personen, die nie in einem Asylverfahren waren, eine vorläufige Aufnahme. Dies ist beispielsweise dann der Fall, wenn die Voraussetzungen für die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung nicht oder nicht mehr gegeben sind, die Ausreise aber nicht möglich, nicht zulässig oder nicht zumutbar ist. Der Entscheid über die Anordnung einer individuellen vorläufigen Aufnahme liegt auch in diesen Fällen in der Kompetenz des SEM.

4.2.Unterstützungszuständigkeit

Für vorläufig Aufgenommene gelten seit dem 1. März 2018 die Zuständigkeitsbestimmungen der AfV. Wie Asylsuchende im laufenden Verfahren werden vorläufig Aufgenommene den Gemeinden zugewiesen (§ 7 Abs. 1 AfV). Mit der Zuweisung wird die Zuweisungsgemeinde für die Ausrichtung der Asylfürsorgeleistungen zuständig (vgl. oben Ziffer 2.2 lit. c).

Ganz oder teilweise auf wirtschaftliche Unterstützung angewiesene vorläufig Aufgenommene haben keine freie Wohnsitzwahl (Art. 85 Abs. 5 AIG in Verbindung mit § 7 AfV). Es gelten hier die gleichen Regeln wie bei Asylsuchenden im laufenden Verfahren (vgl. vorstehend Ziff. 2.2 lit. c).

Demgegenüber haben vorläufig Aufgenommene, die keine Asylfürsorgeleistungen beziehen, die Möglichkeit, ihren Wohnort innerhalb des Kantons Zürich ohne Einwilligung zu wechseln. Dies unter der Voraussetzung, dass sie ihren Lebensunterhalt auch am neuen Wohnort selbständig finanzieren können. Werden sie dann zu einem späteren Zeitpunkt wieder unterstützungsbedürftig (z.B. wegen eines Verlusts der Arbeitsstelle), dann gilt diejenige Gemeinde als Zuweisungsgemeinde, in welcher sie im Zeitpunkt des Gesuchs um Ausrichtung von Asylfürsorgeleistungen wohnen.

Für vorläufig Aufgenommene, welche unter dem bis zum 28. Februar 2018 geltenden Recht ihren Wohnsitz trotz Sozialhilfeabhängigkeit wechseln konnten, gilt ebenfalls die neue Wohngemeinde als Zuweisungsgemeinde und damit als die für die Ausrichtung der Asylfürsorge zuständige Gemeinde (§ 7 Abs. 3 AfV).

Vorläufig Aufgenommene werden während sieben Jahren ab ihrer Einreise in die Schweiz an die Aufnahmequote der Zuweisungsgemeinde angerechnet (§ 8 Abs. 2 AfV). Deshalb muss neben den in die Unterstützungszuständigkeit der jeweiligen Gemeinde fallenden Asylsuchenden auch diese Personengruppe von der Wohngemeinde in der monatlichen Bestandesmeldung zu Handen der Abteilung Asylkoordination des Kantonalen Sozialamts aufgeführt werden. Auch Mutationsgründe (z.B. Asylfürsorgeunabhängigkeit, Tod, Ausreise, Erhalt einer Aufenthaltsbewilligung) müssen mittels Formular Mutationsmeldung mitgeteilt werden (vgl. vorstehend Ziff. 2.2).

4.3.Unterstützungsgrundsätze

Vorläufig Aufgenommene unterstehen seit 2018 (wieder) der Asylfürsorge. Sie sind grundsätzlich nach den gleichen Regeln zu unterstützen wie Asylsuchende im laufenden Verfahren. Dabei gilt folgende Abweichung:

Gesundheitsversorgung

Nach der Zuweisung in die zweite Phase sorgen die Gemeinden für die Gesundheitsversorgung der ganz oder teilweise fürsorgeabhängigen vorläufig Aufgenommenen, d.h. sie sind für den Abschluss einer Kranken- und Unfallversicherung besorgt und übernehmen Selbstbehalte, Franchisen, Zahnbehandlungskosten etc. (§ 11 Abs. 2 AfV). Die Gemeinden können die Wahl der Versicherer und der Leistungserbringer gemäss Art. 82a AsylG einschränken (§ 11 Abs. 3 AfV). Von den Gemeinden übernommene Krankenkassenprämien (§ 18 EG KVG) können nach dem gleichen Verfahren wie für die übrigen Sozialhilfebeziehenden mit der Gesundheitsdirektion abgerechnet werden. Diese erhält dafür von der Sicherheitsdirektion einen Anteil an der Globalpauschale des Bundes.

Ausserdem sind sie bei ihrer Integration zu unterstützen (vgl. unten Ziffer 5).

4.4.Abgeltung der Gemeinden

Seit dem 1. Juli 2018 richtet sich die Abgeltung der Gemeinden nach § 10 AfV. Gemäss § 10 Abs. 2 AfV legt der Regierungsrat die Beiträge an die Gemeinden auf der Grundlage der Leistungen des Bundes fest. Für vorläufig Aufgenommene erhält der Kanton vom Bund die gleiche Globalpauschale wie für Asylsuchende, jedoch längstens während sieben Jahren ab Einreise (Art. 20 lit. d AsylV 2). Entsprechend wird die Dauer der Beitragszahlung des Kantons an die Gemeinden auf sieben Jahre seit Einreise begrenzt.

Vgl. dazu auch Grundlagen & Arbeitshilfe Asylbereich

5.Integrationsförderung für anerkannte Flüchtlinge und vorläufig Aufgenommene

5.1.Integrationsauftrag

Sowohl für anerkannte Flüchtlinge als auch für vorläufig Aufgenommene besteht ein Integrationsauftrag. Sie können verpflichtet werden, an Integrationsmassnahmen teilzunehmen (Art. 10 VIntA). Die kantonalen Behörden können gestützt auf Art. 83 Abs. 10 AIG in Verbindung mit Art. 10 VIntA mit Personen mit vorläufiger Aufnahme (also auch mit vorläufig aufgenommenen Flüchtlingen) Integrationsvereinbarungen abschliessen, wenn ein besonderer Integrationsbedarf nach den Kriterien von Art. 58a AIG besteht. Im Gegensatz zu Asylsuchenden im laufenden Verfahren ist bei vorläufig Aufgenommenen daher genauso wie bei anerkannten Flüchtlingen auf eine soziale und berufliche Integration hinzuwirken. Dafür steht den Gemeinden das System zur Verwendung der Integrationspauschalen (vgl. unten Ziff. 5.2) zur Verfügung. Darüber hinausgehende Massnahmen werden durch die Gemeinden finanziert.

Als Teil der Umsetzung der Integrationsagenda beschreibt die Fachsellte Integration die integrationsorientierte Fallführung sowie die integrationsorientierte Beratung und Begleitung. Die Potenzialabklärung und die Integrationsplanung sind zentrale Elemente der integrationsorientierten Fallführung. Alle geflüchteten Personen zwischen 16 und 50 Jahren durchlaufen eine Potenzialabklärung gemäss den Empfehlungen des Staatssekretariats für Migration (SEM). Die Standards und Instrumente für die Praxis sind ab 2021 verbindlich umzusetzen. Für die fallführenden Stellen (FFST) ist insbesondere das Arbeitsinstrument «Ergebnisse der Potentialabklärung» (auch Kurzassessment genannt) von Bedeutung, da es als Grundlage für die Zuweisung in Integrationsmassnahmen dient. Weiter kommt dem Instrument ein zentrale Bedeutung zu bei der systematischen Fallübergabe und garantiert dabei die durchgehende Fallführung bezüglich Integration.

5.2System zur Verwendung der Integrationspauschale (IP-System)

Im Rahmen des Kantonalen Integrationsprogramms (KIP 2, 2018-2021) unterstützt die kantonale Fachstelle Integration die kommunalen Stellen der Sozialhilfe und der Asylfürsorge, indem sie Integrationsangebote für vorläufig Aufgenommene und anerkannte Flüchtlinge finanziert. Die Angebote sind auf den Bedarf der Gemeinden ausgerichtet und können von diesen kostenlos genutzt werden. Sie umfassen Abklärungen sowie Massnahmen zur beruflichen Integration (Jobcoaching) und zum Spracherwerb. Die Mittel zur Finanzierung stammen aus der Integrationspauschale des Bundes und werden nach Massgabe des vom Regierungsrat am 24. April 2019 entschiedenen Konzepts zur Umsetzung der Integrationsagenda Schweiz im Kanton Zürich eingesetzt (RRB 434/2019). Das Konzept zur Umsetzung der Integrationsagenda im Kanton Zürich (IAZH) ist auf der Website der Fachstelle Integration veröffentlicht.

Seit Anfang 2021 wird ein erheblicher Teil der Mittel aus der IP nach einem Schlüssel jährlich auf die Gemeinden verteilt (Kostendach pro Gemeinde). Die Gemeinden bzw. von ihnen beauftragte Dritte (im Folgenden: fallführende Stellen) können Angebote nutzen, welche entweder durch den Kanton Zürich akkreditiert worden sind (kantonaler Angebotskatalog) oder durch den Kanton bereitgestellt werden. Im Online-Handbuch IAZH (Integrationsagenda Kanton Zürich) finden sich neben dem kantonalen Angebotskatalog IAZH auch die Grundlagen der IAZH, Anleitungen und Hilfsmittel sowie Ausführungen zur Finanzierung und zum Reporting.

5.3.Leistungen der Arbeitsmarktbehörden bei der Integration von anerkannten Flüchtlingen und vorläufig Aufgenommenen

Arbeitsmarktliche Massnahmen stehen auch anerkannten Flüchtlingen und vorläufig Aufgenommenen zur Verfügung.

Für eine erstmalige Arbeitsmarktintegration durch die öffentliche Arbeitsvermittlung (RAV) ist die Arbeitsmarktfähigkeit der Betroffenen eine Voraussetzung (siehe auch unten Ziff. 5.4). Die RAV bieten einerseits Leistungen im Bereich Beratung und Vermittlung an, andererseits können auch anerkannte Flüchtlinge und vorläufig Aufgenommene von den RAV den so genannten EG-AVIG-Programmen zugewiesen werden. Dabei handelt es sich um subventionierte Weiterbildungs- oder Beschäftigungsmassnahmen für Personen, die keinen Anspruch auf ALV-Taggelder haben und die persönlichen Teilnahmevoraussetzungen erfüllen.

Weitere Informationen finden sich unter https://www.zh.ch/de/wirtschaft-arbeit/stellensuche-arbeitslosigkeit/beratung-vermittlung/zusammenarbeit-mit-gemeinden.html

5.4.Meldepflichten der Sozialhilfeorgane für arbeitsmarktfähige Flüchtlinge und vorläufig Aufgenommene

Gemäss Art. 53 Abs. 5 AIG in Verbindung mit Art. 9 VIntA müssen stellensuchende, arbeitsmarktfähige anerkannte Flüchtlinge und vorläufig Aufgenommene von den Sozialhilfeorganen den RAV gemeldet werden. Im Kanton Zürich wurde das entsprechende Meldeverfahren von einer Arbeitsgruppe, in welcher - neben dem Amt für Wirtschaft und Arbeit sowie dem Kantonalen Sozialamt - die kantonale Sozialkonferenz mitgearbeitet hat, konkretisiert. Unter anderem wurde ein Formular entwickelt, das die Sozialhilfeorgane bei der Abklärung der Arbeitsmarktfähigkeit der betroffenen Personen unterstützt. Das Meldeformular zur Beurteilung der Arbeitsmarktfähigkeit sowie weitere sachdienliche Informationen finden sich unter https://www.zh.ch/de/wirtschaft-arbeit/stellensuche-arbeitslosigkeit/beratung-vermittlung/zusammenarbeit-mit-gemeinden.html#824962679.

5.5.Arbeitsaufnahme ohne Arbeitsbewilligung

Seit dem 1. Januar 2019 benötigen anerkannte Flüchtlinge und vorläufig Aufgenommene keine Arbeitsbewilligung mehr. Gemäss Art. 61 AsylG und Art. 85a AIG ist eine vorgängige Meldung für die Ausübung der Erwerbstätigkeit ausreichend. Anerkannte Flüchtlinge und vorläufig Aufgenommene können in der ganzen Schweiz einer Erwerbstätigkeit nachgehen, soweit die orts-, berufs- und branchenüblichen Lohn- und Arbeitsbedingungen eingehalten werden (vgl. dazu Art. 22 AIG und Art. 22 VZAE). Die Meldung des Arbeitgebers gilt als Erklärung, dass diese Voraussetzungen gegeben sind. Mit dem Abbau administrativer Hürden wird die Arbeitsmarktintegration dieser Personengruppe erleichtert. Gleichzeitig soll die Sozialhilfeabhängigkeit reduziert und das inländische Arbeitskräftepotenzial genutzt werden. Die Meldepflicht dient dem Schutz der Arbeitnehmenden sowie der Erfüllung statistischer Vorgaben betreffend Monitoring und Bemessung von Subventionen des Bundes.

6.Familiennachzug

6.1.Flüchtlinge mit Asyl (Status B und C)

Flüchtlinge mit Asyl dürfen ihre Familienangehörigen sofort in die Schweiz nachkommen lassen. Die Familienangehörigen werden ebenfalls als Flüchtlinge anerkannt und erhalten Asyl. Als Familienangehörige gelten die Ehepartnerin bzw. der Ehepartner, eingetragene Partnerinnen und Partner und Kinder unter 18 Jahren. Auch andere Angehörige wie z.B. Eltern oder Geschwister können in das Familienasyl eingeschlossen werden. Dies beispielsweise dann, wenn Flüchtlinge aus gesundheitlichen Gründen auf Hilfe einer bereits in der Schweiz anwesenden Person angewiesen sind. Wenn sich die Familienangehörgigen noch im Ausland befinden, muss beim SEM ein Gesuch um Bewilligung der Einreise gestellt werden. Kinder anerkannter Flüchtlinge, die in der Schweiz geboren werden, erhalten nicht automatisch die Flüchtlingseigenschaft. Die Eltern müssen für sie unter Beilage des Geburtsscheins ein Gesuch um Einbezug in die Flüchtlingseigeneschaften beim SEM einreichen (zur Meldepflicht der Gemeinden vgl. Kapitel 5.2.03, Ziff. 3).

6.2.Vorläufig aufgenommene Ausländerinnen und Ausländer sowie vorläufig aufgenommene Flüchtlinge (Status F)

Vorläufig aufgenommene Ausländerinnen und Ausländer sowie vorläufig aufgenommene Flüchtlinge dürfen Familienangehörige (vgl. oben Ziff. 5.1) frühestens drei Jahre nach der vorläufigen Aufnahme nachziehen. Voraussetzung ist, dass die Familienmitglieder zusammenwohnen, dass sie eine bedarfsgerechte Wohnung haben und dass die Familie nicht auf Sozialhilfe angewiesen ist. Der Familiennachzug muss innerhalb von fünf Jahren geltend gemacht werden. Bei Kindern, die älter als zwölf Jahre alt sind, muss das Gesuch für den Nachzug innerhalb von zwölf Monaten eingereicht werden (Art. 74 Abs. 3 VZAE). Später wird der Familiennachzug nur bewilligt, wenn wichtige Gründe vorliegen. Ziel dieser Regelung ist, dass sich die Kinder möglichst jung in der Schweiz integrieren können.

Gesuche um Einbezug in die vorläufige Aufnahme müssen beim Migrationsamt eingereicht werden. Dieses leitet das Gesuch mit seiner Stellungnahme an das SEM weiter.

Vgl. dazu auch Staatssekretariat für Migration, Handbuch Asyl und Rückkehr, Artikel F7, Familiennachzug von vorläufig aufgenommenen Personen und vorläufig aufgenommenen Flüchtlingen (Familienvereinigung).

6.3Familienzusammenführungen in den Gemeinden

Gemäss Art. 53 lit. d AsylV 2 kann der Bund für Personen, denen die Einreise in die Schweiz im Rahmen der Familienzusammenführung mit anerkannten Flüchtlingen bewilligt wird, die notwendigen Kosten für die direkte Einreise in die Schweiz übernehmen. Die Reisekosten für den Familiennachzug sind also nicht aus Mitteln der Sozialhilfe zu finanzieren. In der Schweiz durchgeführte Gentests für im Ausland lebende Kinder von Flüchtlingen mit Asyl können bei Bedürftigkeit als situationsbedingte Leistungen übenommen werden. Die für die bereits anwesende Person sozialhilferechtlich zuständige Gemeinde ist auch für die Unterstützung und Unterbringung der Familienangehörigen zuständig. Ein Unterbringung in den kantonalen Durchgangszentren ist bei Familiennachzügen nicht vorgesehen. Den zuständigen fallführenden Stellen wird empfohlen unterstützte Personen mit nahen Angehörigen eng zu begleiten, um so genaue Kenntnisse über den Stand von allfälligen Familiennachzügen zu haben. Die Vorankündigungszeiten von Kantonsaustritten ab Bundesasylzentrum sind sehr kurz. Bei unterstützten Flüchtlingen empfiehlt es sich, diese spätestens nach der Einreise der Angehörigen aktiv bei der Suche nach Wohnlösungen für die gesamte Familie zu unterstützen, falls diese noch nicht vorhanden sind. Hinsichtlich eines gesicherten bevorstehenden Familiennachzugs kann eine Familienwohnung im Rahmen der lokalen Mietzinsrichtlinen für den zukünftigen Personenhaushalt auch schon vor dem effektiven Zuzug übernommen werden.

Personen, die sich beim Austritt aus dem Bundesasylzentrum in den Kanton noch im offenen Asylverfahren befinden oder bereits eine vorläufige Aufnahme haben, werden von der Abteilung Asylkoordniation der Gemeinde zugewiesen, in welcher der oder die Familienangehörige lebt.

Wenn unbegleitete Kinder unter 14 Jahren aufgrund einer Familienzusammenführung im Kanton Zürich wohnen werden, werden sie nicht im Bundesasylzentrum untergebracht. Sie ziehen direkt zu den Familienangehörigen. In diesem Fall müssen die für das Kind verantwortlichen Personen (Eltern, Beistandsperson etc.) beim kantonalen Migrationsamt vorsprechen, welches darauf eine Meldung an das kantonale Sozialamt, Abteilung Asylkoordination, vornimmt. Diese wiederum tätigt, soweit das Kind (noch) keine Flüchtlingsanerkennung hat, eine Zuweisung an die betroffenen Gemeinde. Die Unterstützung erfolgt ab Zeitpunkt der Zuweisung.

Nicht nur, aber insbesondere Personen, die aufgrund einer Familienzusammenführen, in die Schweiz einreisen, halten sich oftmals nicht im Bundesasylzentrum auf, auch wenn die Zuständigkeit für die Unterbringung noch beim SEM liegt. Ist dieser externe Aufenthalt durch das SEM bewilligt, handelt es sich um eine private Unterbringung in Zuständigkeit der BAZ. Die fallführenden Stellen sind gebeten in solchen Fällen das Kantonale Sozialamt zu kontaktieren.

Rechtsprechung

2A.55/2000 Urteil vom 27. Oktober 2000: Anwendbarkeit des ZUG im Fall eines vorläufig aufgenommenen Flüchtlings.

Praxishilfen

Kontakt

Kantonales Sozialamt - Abteilung Öffentliche Sozialhilfe

E-Mail

sozialhilfe@sa.zh.ch

Für Fragen zur Interinstitutionellen Zusammenarbeit: iiz@sa.zh.ch


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