Die Zürcher Gemeinden stehen vor grossen Herausforderungen. Eine Zukunft haben sie dann, wenn sie leistungsfähig sind. Ein möglicher Weg zu diesem Ziel sind eine Fusion und klare Grenzen.
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Mögliche Formen
Den Gemeinden stehen zwei Formen für Fusionen offen:
- Zusammenschluss von Gemeinden. Davon gibt es zwei Unterformen: Zwei oder mehr Gemeinden fusionieren zu einer neuen Gemeinde (Kombinationsfusion) oder eine Gemeinde nimmt eine oder mehrere Gemeinden auf (Absorptionsfusion).
- Auflösung von Schulgemeinden. Eine oder mehrere politische Gemeinden übernehmen die Aufgaben der Schule.
Es können keine neuen Primarschulgemeinden und Sekundarschulgemeinden gebildet werden.
Eine Neubildung von Gemeinden, welche die Zahl der Gemeinden vergrössert, erfolgt durch Gesetz (Einzelfallgesetz des Kantonsrates).
Entwicklung
Seit Jahresbeginn 2024 gibt es im Kanton Zürich noch
- 160 politische Gemeinden, wovon zwei Drittel die Aufgaben der Volksschule wahrnehmen, und
- 66 Schulgemeinden, wovon zehn alle Aufgaben der Volksschule wahrnehmen.
Im Zeitraum zwischen 2014 bis 2023 gab es acht erfolgreiche Fusionen von politischen Gemeinden. Die Anzahl Gemeinden hat sich dabei um zehn reduziert. Die letzte Fusion betrifft den Zusammenschluss der Politischen Gemeinden Andelfingen, Humlikon und Adlikon. Dabei wurden Humlikon und Adlikon per 1. Januar 2023 von Andelfingen aufgenommen. Auf denselben Zeitpunkt haben parallel die Primarschulgemeinden Andelfingen, Humlikon und Adlikon fusioniert. Die Zahl der Schulgemeinden ist seit 1995 von 188 auf aktuell 66 gesunken. Zuletzt wurde die Primarschulgemeinde Rümlang per 1. Januar 2024 aufgelöst. Weitere Projekte zeigen, dass diese abnehmende Entwicklung anhält.
Offene Projekte sind die Auflösung der Schulgemeinde Volketswil sowie der Primarschulgemeinde Hochfelden.
Die folgende Schulträgerkarte zeigt, wo überall Schulgemeinden die Aufgaben der Volksschule wahrnehmen – und wo politische Gemeinden dafür zuständig sind.
Verfahren einer Fusion
Vier Phasen
Das Zusammenschlussverfahren umfasst vier Phasen:
Anleitung
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Ist Fusion ein Thema?
Ein oder mehrere Gemeindevorstände erwägen eine Fusion. Sie führen Gespräche und nehmen mit interessierten Gemeinden Verhandlungen auf. Der Anstoss dazu kann auch von den Stimmberechtigten kommen.
Anstoss durch Gemeindevorstände:
- Beschluss Behörde
- Grundsatzabstimmung Urne
Anstoss durch Stimmberechtigte:
- Abstimmung Prüfungsinitiative (Gemeindeversammlung)
- Abstimmung allgemein anregende Initiative (Urne)
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Erarbeitung der Entscheidungsgrundlagen
Grundlagen
In dieser Phase geht es darum, den Ist-Zustand in den beteiligten Gemeinden zu erheben (Stärken und Schwächen) sowie die Chancen und Risiken einer Fusion zu ermitteln. Eine Steuerungsgruppe und thematische Arbeitsgruppen organisiere das Projekt. Sie ziehen meist externe Beratende bei.
Die Arbeitsgruppen beschäftigen sich mit folgenden Themen:
- Organisation und Verwaltung
- Finanzen
- Raumplanung und Infrastruktur
- Angebote in den Bereichen Sicherheit, Soziales, Gesundheit, Alter und Freizeit
- Identität (Gemeindenamen, Wappen, Vereine)
Die Steuerungsgruppe fasst die Resultate in einem Bericht zusammen. Sie informiert die Öffentlichkeit, zum Beispiel an einer Informationsveranstaltung. Interessierte haben die Möglichkeit, sich zu äussern. Die Ergebnisse bilden die Grundlage für den Fusionsvertrag (das Gesetz spricht von Zusammenschlussvertrag).
Fusionsvertrag (Zusammenschlussvertrag)
Die Gemeinden erarbeiten einen Fusionsvertrag. Dieser Vertrag regelt insbesondere, wei der Fusionsprozess organisiert und vollzogen werden soll (vgl. Muster Fusionsvertrag).
Beleuchtender Bericht
Die Gemeinden erarbeiten für die Stimmberechtigten einen gemeinsamen Beleuchtenden Bericht. Dieser erklärt die Vertragsbestimmungen und informiert über die zukünftige Gemeinde. Dazu gehörden auch Prognosen zu den finanziellen Auswirkungen der Fusion, z.B. Steuerfuss und Gebühren. Der Beleuchtende Bericht informiert auch darüber, wie die Fusion umgesetzt werden soll, z.B. Standortentscheide, Organisation der Behörden und der Verwaltung. Diese Informationen benötigen die Stimmberechtigten, um sich eine Meinugn zur Fusion zu bilden.
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Abstimmung über den Fusionsvertrag
Die Stimmberechtigten stimmen an der Urne über den Fusionsvertrag ab. Die Abstimmung erfolgt am gleichen Tag und in jeder Gemeinde separat. Alle Gemeinden müssen zustimmen, d.h. für das Zustandekommen ist die Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde erforderlich.
Der Regierungsrat muss den Fusionsvertrag genehmigen.
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Umsetzung
Nach der Zustimmung zum Fusionsvertrag beginnt die zuständige Behörde mit der Umsetzung. Diese betrifft vor allem folgende Bereiche:
- Verwaltungsorganisation (Behördenorganisation, Personal, Pflichtenhefte, Standort der Verwaltung, EDV),
- Finanzen (Finanzplanung, Budget, Liegenschaften),
- Rechtsgrundlagen (Vereinheitlichung von Reglementen und Erlassen).
Je nach Art der Fusion gibt es Unterschiede:
- Kombinationsfusion: Die Stimmberechtigten müssen in der Umsetzungsphase, d.h. noch bevor die neue Gemeinde Inkraft tritt, über eine neue Gemeindeordnung und das Budget abstimmen und die neuen Behörden wählen.
- Absorptionsfusion: Während der Umsetzungsphase finden grundsätzlich keine Abstimmungen statt, da die aufnehmende Gemeinde bestehen und ihr Recht in Kraft bleibt. Wahlen werden nur durchgeführt, wenn die Absorptionsfusion auf Amtsdauerwechsel in Kraft tritt. Das erste Budget der erweiterten Gemeinde wird in der Regel von einer gemeinsamen Gemeindeversammlung kurz vor dem Inkrafttreten des Zusammenschlusses beschlossen.
Finanzielle Unterstützung
Die finanzielle Unterstützung von Gemeindefusionen durch den Kanton ist im Gemeindegesetz und in der Gemeindeverordnung detailliert geregelt. Gestützt darauf lässt sich die Höhe der Beiträge, welche die Gemeinden bei einer Fusion erwarten können, zum Voraus eindeutig bestimmen.
Mit dem Berechnungstool kann eine Gemeinde die provisorischen kantonalen Beiträge an Gemeindefusionen selber berechnen.
Auflösung Schulgemeinde
Auflösung im Gebiet einer politischen Gemeinde
Im Gebiet einer politischen Gemeinde kann sich eine Schulgemeinde auflösen, wenn ihr Gebiet mit demjenigen der politischen Gemeinde deckungsgleich ist. Bei der sich auflösenden Schulgemeinde kann es sich um eine (Volks-) Schulgemeinde (Primar- und Sekundarschulgemeinde) oder um eine Spezialschulgemeinde handeln (Primar- oder Sekundarschulgemeinde).
Schulpflege und Gemeindevorstand sind zur gegenseitigen Zusammenarbeit verpflichtet. Sind sie sich einig, unterbreiten sie ihren Stimmberechtigten gemeinsam eine Vorlage. Diese beinhaltet eine entsprechende Revision der Gemeindeordnung der politischen Gemeinde und die Auflösung der Schulgemeinde. Da die Stimmberechtigten der Schulgemeinde mit denjenigen der politischen Gemeinde im Regelfall identisch sind, beschliessen sie gleichzeitig darüber. Die Abstimmung findet an der Urne statt, wobei die Mehrheit der Stimmenden erforderlich ist.
Der Kanton unterstützt die Gemeinden bei der Umstellung und Etablierung zu einer Einheitsgemeinde mit Leitfäden. Diese dienen als Orientierungshilfe und bieten praktische Tipps für den Prozess der Umstrukturierung.
Auflösung im Gebiet mehrerer politischer Gemeinden
Im Gebiet mehrerer politischer Gemeinden kann sich eine Schulgemeinde auflösen, wenn ihr Gebiet mit demjenigen der politischen Gemeinden deckungsgleich ist. In der Regel handelt es sich bei der sich auflösenden Schulgemeinde um eine Sekundarschulgemeinde.
Die Auflösung der Schulgemeinde im Gebiet mehrerer politischer Gemeinden macht es notwendig, dass die übrigen politischen Gemeinden im Gebiet der früheren Schulgemeinde einen Anschlussvertrag mit der Schulstandortgemeinde abschliessen. Hierbei sind die Stimmberechtigten der Schulgemeinde mit denjenigen der politischen Gemeinde nicht identisch. Es sind somit mehrere, zeitlich koordinierte oder gestufte Vorlagen notwendig.
Um eine (Sekundar-) Schulgemeinde im Gebiet mehrerer politischer Gemeinden aufzulösen, müssen alle drei Schritte erfolgen:
- Auflösung der Sekundarschulgemeinde; es entscheiden allein die Stimmberechtigten der Schulgemeinde.
- Teilrevision der Gemeindeordnung der politischen Schulstandortgemeinde; es entscheiden die Stimmberechtigten jener politischen Gemeinde, die künftig die Aufgaben der früheren Schulgemeinde übernehmen wird. Sie wird zur politischen Schulstandortgemeinde.
- Anschlussvertrag politische Anschluss- an politische Schulstandortgemeinde; es entscheiden die jeweils zuständigen Gemeindeorgane der beteiligten Gemeinden (massgebend sind die Ausgabenbefugnisse).
Der Auflösungsbeschluss (1.) ist rechtlich unabhängig von den Beschlüssen über die Gemeindeordnung (2.) und den Anschlussvertrag (3.).
Die obigen Informationen finden Sie auch in den beiden folgenden Merkblättern.
Verfahren mit Initiative
Die Auflösung einer Sekundarschul- oder einer anderen Schulgemeinde kann jederzeit mit einer Einzelinitiative angeregt werden (i.d.R. in der Form der allgemeinen Anregung). Dabei ist es unerheblich, ob diese sich über das Gebiet einer oder mehrerer politischer Gemeinden erstrecken. Allerdings sind in Bezug auf den Verfahrensablauf Unterschiede zu beachten.
Die Umsetzungsarbeiten sind innert 18 Monaten nach Annahme der Initiativen zur Abstimmung zu bringen.
Verwenden Sie die Akkordeon-Bedienelemente, um die Sichtbarkeit der jeweiligen Panels (unterhalb der Bedienelemente) umzuschalten.
Es empfiehlt sich das Einreichen der Initiative bei beiden Gemeindevorständen (Schulgemeinde und Politische Gemeinde), obwohl es rechtlich hinreichend wäre, die Initiative lediglich beim Gemeindevorstand der Schulgemeinde (Schulpflege) einzureichen. Dieses Vorgehen unterstützt die koordinationsrechtlichen Vorgaben und trägt dem Umstand Rechnung, dass eine erfolgreiche Weiterentwicklung und eine sinnvolle Neuorganisation der Gemeinde am besten gelingt, wenn sie von Gemeinderat und Schulpflege gemeinsam getragen wird. Dies gewährleistet auch eine umfassende und ausgewogene Information der Stimmberechtigten.
Zudem empfiehlt sich aufgrund der koordinationsrechtlichen Vorgaben die Bildung einer paritätisch zusammengesetzten Arbeitsgruppe.
Nach Gültigerklärung der allgemein anregenden Initiative folgen zwei, zeitlich getrennte Urnenabstimmungen:
- Urnenabstimmung über die Initiative (keine vorberatende Gemeindeversammlung)
- Urnenabstimmung über die Auflösung Schulgemeinde und Änderung Gemeindeordnung
Eine Initiative zur Auflösung der Schulgemeinde im Gebiet mehrerer politischer Gemeinden ist beim Gemeindevorstand der Schulgemeinde (Schulpflege) einzureichen. Parallel dazu kann eine Initiative bei derjenigen politischen Gemeinde eingereicht werden, welche die Schulaufgaben übernehmen soll. Handelt es sich um eine Parlamentsgemeinde, kann anstelle einer Initiative ein parlamentarischer Vorstoss eingereicht werden (Motion).
Das parallele Vorgehen unterstützt die Koordinationspflicht von Schulpflege sowie Gemeindevorstand und trägt dem Umstand Rechnung, dass eine erfolgreiche Weiterentwicklung und eine sinnvolle Neuorganisation der Gemeinde am besten gelingt, wenn sie von Gemeinderat und Schulpflege gemeinsam getragen wird. Dies gewährleistet auch eine umfassende und ausgewogene Information der Stimmberechtigten.
Zudem empfiehlt sich aufgrund der koordinationsrechtlichen Vorgaben die Bildung einer paritätisch zusammengesetzten Arbeitsgruppe.
Nach Gültigerklärung der allgemein anregenden Initiative folgen zwei, zeitlich getrennte Urnenabstimmungen:
- Urnenabstimmung über die Initiative (keine vorberatende Gemeindeversammlung)
- Urnenabstimmung über die Auflösung Schulgemeinde und Änderung Gemeindeordnung sowie Abschluss des Anschlussvertrages (mehrere Abstimmungsvorlagen)
Fusionsauswirkungen
Verwenden Sie die Akkordeon-Bedienelemente, um die Sichtbarkeit der jeweiligen Panels (unterhalb der Bedienelemente) umzuschalten.
Sowohl bei Zusammenschlüssen von Gemeinden wie bei Auflösung von Schulgemeinden kommt der Grundsatz der Universalsukzession zur Anwendung. Danach gehen alle Rechtsverhältnisse – inkl. das Gemeindevermögen – der an einer Fusion beteiligten und nach der Fusion nicht mehr weiter bestehenden Gemeinden universalsukzessiv auf die fusionierte Gemeinde über.
Den beteiligten Gemeinden steht es offen, dies anderes zu regeln. Entweder können sie eine andere Regelung im Zusammenschlussvertrag vereinbaren oder mit dem Beschluss der Stimmberechtigten über die Auflösung der Schulgemeinde beschliessen.
Bei der Auflösung von Schulgemeinden im Gebiet mehrerer politischer Gemeinden übernimmt in der Regel die politische Schulstandortgemeinde das Vermögen. Dies liegt im öffentlichen Interesse einer optimalen Aufgabenerfüllung. Es empfiehlt sich, den Vermögensübergang an die Sitzgemeinde mit der Vorlage zur Auflösung der Schulgemeinde durch die Stimmberechtigten der Schulgemeinde an der Urne mitbeschliessen zu lassen. Eine Vermögensaufteilung erscheint nicht zweckmässig; eine Ausnahme von der Universalsukzession kann aber vereinbart werden.
Wenn eine bestehende Gemeinde auf bestehende Nachbargemeinden aufgeteilt wird, muss zwingend eine vermögensrechtliche Auseinandersetzung stattfinden und im Zusammenschluss- bzw. Aufteilungsvertrag festgehalten werden.
Ein Zusammenschluss von Gemeinden hat zur Folge, dass die Bürgerinnen und Bürger einer Gemeinde, die bei einer Fusion aufgehoben wird, automatisch das Bürgerrecht der neuen Gemeinde erhalten («Universalsukzession»). Ihren bisherigen Heimatort verlieren sie. Die technische Anpassung des eidgenössischen Personenstandsregisters («Infostar») erfolgt auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens der Fusion.
Eine Anpassung der Ausweise (Pass, Identitätskarte, Führerausweis) unmittelbar nach Inkrafttreten der Gemeindefusion ist nicht notwendig. Sie erfolgt erst dann, wenn aus anderen Gründen ohnehin ein neuer Ausweis beantragt werden muss. Oft erkennen Personen, die aufgrund einer Gemeindefusion einen neuen Heimatort erhalten, dies erst Jahre später, wenn sie einen neuen Pass oder eine neue Identitätskarte beantragen. Dies gilt insbesondere auch für die heimatberechtigten Personen einer Gemeinde, die nicht in der Heimatgemeinde wohnhaft sind, und somit von der Fusion und den damit verbunden Folgen für ihr Bürgerrecht allenfalls gar keine Kenntnisse haben.
Weitere Informationen (z.B. Grundstücknummern) erhalten Sie direkt beim Gemeindeamt.
Grenzbereinigung
Politische Gemeinden können ihr Gebiet zusammen mit benachbarten politischen Gemeinden verändern. Sie müssen dazu den neuen Grenzverlauf und die Rechtsfolgen der Gebietsänderung in einem Vertrag regeln. Befinden sich im selben Gebiet noch Schulgemeinden, so müssen die politischen Gemeinden die Gebietsänderung mit diesen absprechen, weil folglich auch ihre Gebiete angepasst werden müssen.
Nach Abschluss der notwendigen Grenzbereinigungen von Schulgemeinden, müssen alle noch bestehenden Schulgemeinden immer das Gebiet einer oder mehrerer politischer Gemeinden umfassen.
Bei einer Fusion von politischen Gemeinden, die bisher keine Volksschul-Aufgaben übernommen haben, müssen sich folglich die Schulgemeinden im betreffenden Gebiet zusammenschliessen oder auflösen und in der neuen (Einheits-)Gemeinde aufgehen.
Weiterführende Informationen
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