In einem föderalistischen Staat ohne Finanzausgleich besteht die Gefahr einer räumlichen Konzentration von wirtschaftlich gut gestellten Personen einerseits und wirtschaftlich Benachteiligten andererseits. Die Leistungs- und Steuerbelastungsunterschiede wüchsen, weil gute Steuerzahlende vermehrt in Gemeinden mit guten Leistungen und tiefer Steuerbelastung Wohnsitz nähmen. Der Kanton müsste schliesslich ein vergleichbares Leistungsniveau sicherstellen. Immer mehr Aufgaben würden zentralisiert und der Föderalismus schleichend abgeschafft. Mit der Abschaffung des Föderalismus verlöre man seine Effizienz in Bezug auf den Mitteleinsatz. Aus diesem Grund ist ein Finanzausgleich ein integraler Bestandteil föderalistischer Strukturen.  

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Der Föderalismus ohne Finanzausgleich kann zu extremen Versorgungsunterschieden zwischen ressourcenstarken und ressourcenschwachen Gemeinden führen. Dies kann zu sozialen und politischen Spannungen führen, welche die föderalen Vorteile zunichte machen.

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Der Finanzausgleich darf nur finanzielle Unterschiede zwischen den Gemeinden angleichen, die durch äussere Umstände verursacht werden. Die finanziellen Folgen eigener Entscheide müssen die Gemeinden selber tragen. Allerdings ist eine Unterscheidung zwischen externen und internen Ursachen finanzieller Unterschiede in der Praxis sehr schwierig. Daher soll ein Ausgleichssystem auf möglichst unbeeinflussbaren Bezugsgrössen abgestützt werden.

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Das Finanzausgleichsvolumen hängt im Wesentlichen von drei Faktoren ab:

• vom Ausgleichsziel: Je mehr Chancengleichheit herbeigeführt werden soll, des-to grösser ist das Volumen;
• von den bestehenden Unterschieden: Je grösser die Unterschiede sind, desto mehr Mittel braucht es, um sie zu beseitigen;
• von der Finanzierung: Je mehr der Kanton den Ausgleich finanziert, desto mehr Mittel müssen umverteilt werden, um das Ziel zu erreichen.

Das Ausgleichsziel und die Finanzierung muss die Politik festlegen.

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Der Finanzausgleich muss dafür sorgen, dass die Gemeindesteuerfüsse nicht erheblich voneinander abweichen (Art. 127 Verfassung des Kantons Zürich; KV; LS 101). Er muss gleichzeitig so gestaltet sein, dass die Gemeinden ihre Aufgaben wirtschaftlich erfüllen (Art. 95 Abs. 2 KV) und dabei möglichst grossen Handlungsspielraum geniessen (Art. 85 Abs. 1 KV). Die Festlegung eines Maximal- und eines Minimalsteuerfusses schränkt die Gemeindeautonomie ein und setzt falsche wirtschaftliche Anreize. Die Antwort lautet Nein.

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Der Finanzausgleich vermindert finanzielle Unterschiede zwischen den Gemeinden. Er ist jedoch keine Absicherung der Gemeinden gegen die Folgen wirtschaftlich schlechter Zeiten. Sinkt die Steuerkraft der Gemeinden als Folge eines Konjunktureinbruchs generell, so müssen die Gemeinden entweder ihre Leistungen einschränken oder ihre Steuern erhöhen. Solange die finanziellen Unterschiede zwischen den Gemeinden gleichbleiben, verändert ein allgemeiner Rückgang der Steuerkraft weder das Volumen des Finanzausgleichs, noch seine Instrumente und seine Finanzierung.

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Die Stadt Zürich nimmt wie jede andere Zürcher Gemeinde am Finanzausgleich teil. Im Ressourcenausgleich schlagen sich dadurch die Folgen ihrer wirtschaftlichen Entwicklung im Kantonshaushalt nieder. Die Steuerkraft der Stadt Zürich entwickelte sich in den letzten Jahren überdurchschnittlich gut. Setzt sich dieser Trend fort, so profitiert der Kanton durch den Einbezug der Stadt Zürich in den Ressourcenausgleich.

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Der Ressourcenausgleich sorgt für eine Umverteilung der Ressourcen vom Zentrum des Kantons an seine Peripherie. Dies bedeutet, dass die finanziell Begünstigten des gesamten Ausgleichsinstrumentariums insbesondere auf dem Land und nahe der Kantonsgrenze zu finden sind.

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Bei der Berechnung des Finanzausgleichs sind die für den Ausgleich massgeblichen Werte und Indikatoren so gewählt, dass sie für das kommende Jahr feststehen, wenn die Gemeinden das entsprechende Budget ausarbeiten. Dies bietet Planungssicherheit für alle Beteiligten.

Der Finanzausgleich räumt der genauen Berechenbarkeit der Finanzausgleichsbeträge und der damit verbundenen Vereinfachung der administrativen Abläufe bei Kanton und Gemeinden Priorität ein. Er nimmt im Gegenzug eine um ein Jahr verminderte Aktualität in Kauf.

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Die Gemeinden können den Ressourcenausgleich zeitlich abgrenzen. Somit ist nach dem Rechnungslegungsstandard für die Zürcher Gemeinden eine Abgrenzung des Ressourcenausgleichs möglich, jedoch nicht zwingend erforderlich. Der Gesetzgeber überlässt die Entscheidung den Gemeindevorständen.

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Würden Abschöpfungen und Zuschüsse im selben Zeitpunkt fällig, so entstünde dem Kanton kurzfristig ein hoher Liquiditätsbedarf, der mit entsprechenden Kosten und Umtrieben verbunden wäre.

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Der Kanton muss Finanzausgleichsbeiträge zurückhalten können, wenn eine Gemeinde durch rechtswidrige Haushalts- und Rechnungsführung Einfluss auf die sie betreffenden Finanzausgleichsbeiträge nimmt.

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Wäre der Durchschnittswert aller Gemeinden einschliesslich der Stadt Zürich für den Ressourcenausgleich massgebend, so würde die Stadt Zürich diesen dominant beeinflussen. Die Steuerkraft der Stadt Zürich hängt stark von der Ertragslage der juristischen Personen ab und entwickelt sich oft anders als in den übrigen Gemeinden. Obwohl sich ausserhalb der Stadt Zürich möglicherweise wenig verändert, könnten deshalb die Ressourcenabschöpfungen und -zuschüsse in allen Ge-meinden empfindlich schwanken. Wird bei der Ermittlung der durchschnittlichen relativen Steuerkraft als Referenzwert die Steuerkraft der Stadt Zürich ausser Acht gelassen, so sorgt dies im Interesse aller Gemeinden für einen stabilen Ressourcenausgleich.

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Die Zuschussgrenze von 95 % der durchschnittlichen Steuerkraft ist eine politische Entscheidung. Bei durch den Finanzausgleich gesicherten Steuereinnahmen, die auf einer Steuerkraft von 95 % des kantonalen Durchschnitts basieren, verfügen alle Gemeinden über Einnahmen, die es erlauben, ihre Pflichtaufgaben mit einem moderaten Steuerfuss zu finanzieren.

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Durch die Bindung der Ressourcenzuschüsse an den Gemeindesteuerfuss werden konjunkturelle Veränderungen mitberücksichtigt. Erfordern ein konjunktureller Abschwung oder vermehrte Gemeindeaufgaben eine Anhebung des Gemeindesteuerfusses, so leistet auch der Ressourcenausgleich einen höheren Beitrag an die Aufgabenerfüllung und umgekehrt.

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Der Steuerfussindex dient primär der Anpassung der Ressourcenabschöpfungen bei generellen Veränderungen beim Steuerbedarf.

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Ressourcenstarke Gemeinden leisten eine Abschöpfung von 70 % ihrer Steuerkraft, wenn diese 110 % des Kantonsmittels übersteigt. Bei einem Gemeindesteuerfuss von unter 70 % würden diese Gemeinden weniger an Steuern einnehmen als sie an den Finanzausgleich abliefern würden. Dieser Effekt ist gewollt. Er soll den räumlichen Konzentrationsprozess von «reich» und «arm» begrenzen und die finanziellen Unterschiede zwischen den Gemeinden kompensieren. 

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Der Anteil der Schulgemeinden an den Ressourcenzuschüssen bemisst sich nach dem Verhältnis des Steuerfusses der Schulgemeinden zum in der politischen Gemeinde geltenden Gesamtsteuerfuss. Umfasst eine Schulgemeinde nicht das ganze Gebiet der politischen Gemeinde, wird zusätzlich das Verhältnis der absoluten Steuerkraft der Schulgemeinde auf dem Gebiet der politischen Gemeinde zur absoluten Steuerkraft der politischen Gemeinde berücksichtigt (§ 12 Abs. 2 Finanzausgleichsgesetz; FAG; LS 132.1).

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Der Anteil der Schulgemeinden an den Ressourcenabschöpfungen bemisst sich nach dem Verhältnis des Steuerfusses der Schulgemeinden zum in der politischen Gemeinde geltenden Gesamtsteuerfuss. Umfasst eine Schulgemeinde nicht das ganze Gebiet der politischen Gemeinde, wird zusätzlich das Verhältnis der absoluten Steuerkraft der Schulgemeinde auf dem Gebiet der politischen Gemeinde zur absoluten Steuerkraft der politischen Gemeinde berücksichtigt (§ 15 Abs. 2 Finanzausgleichsgesetz; FAG; LS 132.1).

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Sonderlasten werden nur ausgeglichen, wenn sie den Gemeindehaushalt ausserordentlich belasten. Gemeinden mit tiefen Steuerfüssen tragen keine ausserordentliche Steuerlast. Die Sonderlastenausgleichsbeiträge fallen deshalb umso geringer aus, je tiefer der Gemeindesteuerfuss liegt.

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Die Schulgemeinden haben gegenüber den politischen Gemeinden Anspruch auf Beteiligung an demografischen Sonderlastenausgleichsbeiträgen. Der Anspruch bemisst sich gemäss dem Verhältnis der Zahl der Schülerinnen und Schüler der Schulgemeinde zur Zahl der Personen unter 20 Jahren der politischen Gemeinde.

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Sonderlasten werden nur ausgeglichen, wenn sie den Gemeindehaushalt ausserordentlich belasten. Gemeinden mit tiefen Steuerfüssen tragen keine ausserordentliche Steuerlast. Die Sonderlastenausgleichsbeiträge fallen deshalb umso geringer aus, je tiefer der Gemeindesteuerfuss liegt.

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Der individuelle Sonderlastenausgleich soll die Gesamtsteuerbelastung in den Gemeinden senken. Schulgemeinden erstrecken sich teilweise über mehrere politische Gemeinden. Darunter können auch solche mit geringer Steuerbelastung sein. Würde die Abgeltung der individuellen Sonderlast der Kreisschulgemeinde zukommen, so profitierten die anderen politischen Gemeinden mit, ohne die Voraussetzungen zu erfüllen. Politische Gemeinden haben aber die Möglichkeit, Sonderlasten im Schulbereich geltend zu machen.

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Die besonderen Lasten von Zürich und Winterthur rechtfertigen ein spezielles Instrument zu deren Abgeltung. Die Zentrumslasten regionaler Zentren sind wesentlich geringer als diejenige der beiden grossen Städte und stellen keine generelle ausserordentliche Belastung dar. Agglomerationsgemeinden profitieren in der Regel von den Dienstleistungen der Zentren. Ein Sonderlastenausgleich für Agglomerationsgemeinden ist deshalb nicht angezeigt.

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Es ist allgemein anerkannt, dass grosse Städte aufgrund ihrer Zentrumsfunktion eine erhöhte Belastung tragen. Es gibt aber keine wissenschaftlich anerkannte Methode zur Bezifferung von Zentrumslasten. Die Höhe der Ausgleichsbeiträge muss auf dem politischen Weg festgelegt werden. Die Zentrumslastenausgleichsbeiträge der Städte Zürich und Winterthur wurden auf der Basis der Finanzausgleichsleistungen im Jahr 2005 kalkuliert. Ziel dieses Vorgehens war, die beiden Städte im neuen Finanzausgleich finanziell nicht schlechter zu stellen als im Jahr 2005.

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