Laut Bundesverfassung (BV) sind die auswärtigen Angelegenheiten grundsätzlich Sache des Bundes. Der Bund hat bei der Wahrnehmung der Beziehungen zum Ausland allerdings auf die Zuständigkeiten der Kantone Rücksicht zu nehmen und deren Interessen zu wahren (Art. 54 BV).

Allgemeine Mitwirkungsrechte der Kantone

Die Bundesverfassung räumt den Kantonen grundsätzlich das Recht ein, an der Willensbildung des Bundes mitzuwirken. Der Bund informiert die Kantone rechtzeitig und umfassend über seine Vorhaben und holt ihre Stellungnahmen ein, wenn ihre Interessen betroffen sind (Art. 45 BV).

Die Bundesverfassung räumt den Kantonen ausserdem das Recht ein, zu Entwürfen wichtiger Erlasse und anderen konkreten Vorhaben von grosser Tragweite sowie bei wichtigen völkerrechtlichen Verträgen mittels Vernehmlassungsverfahren Stellung zu nehmen (Art. 147 BV).

Spezielle Mitwirkungsrechte in der Aussenpolitik

Speziell festgehalten ist in der Bundesverfassung die Mitwirkung der Kantone an der Vorbereitung aussenpolitischer Entscheide des Bundes (Art. 55 BV). Dieses Recht kommt den Kantonen zu, wenn ihre Zuständigkeiten oder wesentliche kantonale Interessen betroffen sind. Der Bund hat diesbezüglich die Pflicht, die Kantone rechtzeitig und umfassend zu informieren sowie deren Stellungnahme einzuholen.

Den Stellungnahmen der Kantone kommt besonderes Gewicht zu, wenn sie in ihren Zuständigkeiten betroffen sind. In diesen Fällen wirken die Kantone auch in geeigneter Weise an internationalen Verhandlungen mit. Der Einbezug der Kantone hat somit bereits in der Planungs- und Verhandlungsphase zu erfolgen und geht damit weiter als die Vernehmlassung. Das Bundesgesetz über die Mitwirkung der Kantone an der Aussenpolitik des Bundes (BGMK) konkretisiert die Mitwirkung der Kantone auf Gesetzesstufe.

Verträge zwischen den Kantonen

Die Bundesverfassung räumt den Kantonen die Kompetenz ein, miteinander Verträge zu schliessen sowie gemeinsame Organisationen und Einrichtungen zu schaffen (Art. 48 Abs. 1 BV).

Neue Aufgabenverteilung und Zusammenarbeitsmodalitäten

Die Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) ist an der Volksabstimmung vom 28. November 2004 mit einer Mehrheit von 64 Prozent Ja-Stimmen angenommen worden. Sie entflechtet entsprechende Aufgaben und Finanzen, regelt aber auch die Verbundaufgaben zwischen Bund und Kantonen und die interkantonale Zusammenarbeit. Der Bund kann unter bestimmten Bedingungen interkantonale Verträge allgemeinverbindlich erklären oder Kantone zur Beteiligung an interkantonalen Verträgen verpflichten (Art. 48a BV in Verbindung mit Art. 14 FiLaG).

Verträge mit dem Ausland: «Kleine Aussenpolitik» der Kantone

Die Kantone können in ihren Zuständigkeitsbereichen auch mit dem Ausland Verträge schliessen und direkt mit untergeordneten ausländischen Behörden verkehren (Art. 56 BV).

Die Kantone können miteinander Verträge schliessen sowie gemeinschaftliche Organisationen und Einrichtungen schaffen (Art. 48 Abs. 1 BV).

Interkantonale Verträge werden auch als Konkordate, Abkommen oder interkantonale Vereinbarungen bezeichnet. Sie können zwischen einzelnen, aber auch zwischen allen Kantonen abgeschlossen werden und alle Bereiche betreffen, die in der Zuständigkeit der Kantone liegen.

Zunehmende Bedeutung

Oft werden mit Konkordaten verschiedene kantonale Regelungen vereinheitlicht, ohne dass es dazu eines nationalen Gesetzes bedarf. Interkantonale Verträge regeln daher immer häufiger nicht nur die operative Aufgabenerfüllung und Zusammenarbeit der Kantone, sondern weisen auch rechtsetzenden Charakter auf. Mit der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) kann der Bund unter bestimmten Bedingungen interkantonale Verträge allgemeinverbindlich erklären oder Kantone zur Beteiligung an interkantonalen Verträgen verpflichten (Art. 48a Abs. 1 BV).

Die Kantone haben zusätzlich eine interkantonale Rahmenvereinbarung verabschiedet. Diese regelt Grundsätze und Verfahren der interkantonalen Zusammenarbeit mit Lastenausgleich. Sie bildet die Grundlage für interkantonale Zusammenarbeitsverträge in Bereichen gemäss Art. 48a Abs. 1 BV. Die Kantone können ihr aber auch Verträge in anderen Aufgabenbereichen unterstellen.

Im kantonalen Recht sind die Aufgaben und Kompetenzen von Regierungsrat, Direktionen & Staatskanzlei und Kantonsrat geregelt.

Aufgaben und Kompetenzen des Regierungsrates in den Aussenbeziehungen

Gemäss Kantonsverfassung (KV) ist es Aufgabe des Regierungsrates:

• interkantonale und internationale Verträge auszuhandeln und im Rahmen seiner Kompetenzen abzuschliessen (Art. 69 Abs. 1 KV)
• zuständige Kommissionen des Kantonsrates laufend und umfassend über Vorhaben der interkantonalen und internationalen Zusammenarbeit zu informieren (Art. 69 Abs. 2 KV)
• den Kanton nach aussen zu vertreten (Art. 71 Abs. 1 lit. c KV)

Die Zuständigkeiten sowie die organisatorischen und die Verfahrensaspekte sind im Gesetz über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung (OG RR) sowie in der Verordnung zum Gesetz über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung (VOG RR) geregelt.

Vertretung in Konferenzen

Der Regierungsrat bezeichnet die Vertretungen in interkantonalen und internationalen Gremien aus dem Kreise seiner Mitglieder, soweit diese den Gremien nicht von Amtes wegen angehören (§ 20 lit. a VOG RR). Im Rahmen ihrer Vertretungsaufgaben in den Gremien informieren die Mitglieder des Regierungsrates über besondere Vorhaben sowie wichtige Zwischen- und Endergebnisse aus Verhandlungen, Konferenzen und Gremien (§ 21 Abs. 1 lit. c VOG RR). Damit ist sichergestellt, dass der Regierungsrat für wesentliche Weichenstellungen und Entscheide frühzeitig einen vertieften Meinungsbildungsprozess einleiten kann.

Gemäss § 24 VOG RR erfordern Stellungnahmen der Vertreterin oder des Vertreters des Regierungsrates zu wichtigen Geschäften in der Konferenz der Kantonsregierungen (KdK) vorgängig eine Ermächtigung des Gesamtregierungsrates.

Abschluss von interkantonalen und internationalen Verträgen

Der Regierungsrat handelt die interkantonalen und internationalen Verträge aus. Zum selbstständigen Vertragsabschluss ist er berechtigt, wenn der Vertrag dem Kanton nur Rechte bringt oder lediglich den Vollzug von Erlassen regelt. Ebenfalls in eigenem Namen abschliessen kann er Verträge über Gegenstände, zu deren Regelung er im innerkantonalen Bereich allein zuständig ist, oder wenn er dazu durch ein Gesetz oder den Kantonsrat ermächtigt ist (§ 7 OG RR). Andernfalls hat er die Verträge dem Kantonsrat zur Genehmigung vorzulegen.

Interkantonale und internationale Verhandlungen von besonderer Tragweite

Der Regierungsrat erteilt der zuständigen Direktion vor der Aufnahme interkantonaler oder internationaler Verhandlungen zum Abschluss von Vereinbarungen von besonderer Tragweite ein Verhandlungsmandat (§ 7a lit. a OG RR i.V.m. § 23 Abs. 1 VOG RR). Damit ist gewährleistet, dass der Regierungsrat diese aus gesamtheitlicher Perspektive mitsteuern kann.

Rolle der Staatskanzlei

Die Staatskanzlei unterstützt den Regierungsrat in der Vertretung gegen aussen (§ 26 Abs. 2 lit. f OG RR). Sie nimmt dabei folgende Aufgaben wahr (§ 22 Abs. 1 VOG RR):

• Unterstützung der Mitglieder des Regierungsrates bei der Wahrnehmung ihrer Vertretungsaufgaben in Konferenzen und Gremien, die nicht in den Zuständigkeitsbereich einer Direktion fallen
• Betreuung von Aussenbeziehungen, die nicht in den Zuständigkeitsbereich einer Direktion fallen
• Unterstützung des Regierungsrates beim Controlling der Aussenbeziehungen
• Antragstellung an den Regierungsrat für die Berichterstattung an den Kantonsrat im Bereich der interkantonalen und internationalen Zusammenarbeit

Koordinationsgremium für Aussenbeziehungen (KAB)

Das Koordinationsgremium für Aussenbeziehungen (KAB) setzt sich aus mindestens einer Vertretung jeder Direktion und der Staatskanzlei zusammen, die mit Fragen der Aussenbeziehungen vertraut ist. Die Vertreterin oder der Vertreter der Staatskanzlei leitet das Gremium (§ 74 Abs. 1 VOG RR).

Das KAB nimmt gemäss § 74 Abs. 2 VOG RR insbesondere folgende Aufgaben wahr:

• Informationsaustausch über Tätigkeiten der Direktionen und der Staatskanzlei im Bereich der Aussenbeziehungen, insbesondere zu Geschäften interkantonaler und internationaler Konferenzen und Gremien und zu Europa- und grenzüberschreitenden Fragen
• Koordination der Umsetzung von interkantonalen und internationalen Verträgen und bei Bedarf Begleitung ihres Vollzugs
• Lagebeurteilung und Früherkennung von wichtigen aussenpolitischen Entwicklungen sowie Feststellung des Handlungsbedarfs zuhanden des Regierungsrates
• Bearbeitung von Aufträgen des Regierungsrates und der Staatskanzlei

Die Staatskanzlei kann die Erfüllung ihrer Aufgaben im Einzelfall dem KAB übertragen (§ 22 Abs. 2 lit. d VOG RR).

Einbezug des Kantonsrates

Der Regierungsrat konsultiert vor der Erteilung eines Verhandlungsmandats für Verträge oder für die Mitwirkung in interkantonalen Gremien die Sachkommission des Kantonsrates, wenn der Vertrag der Genehmigung des Kantonsrates untersteht (§ 100 Abs. 1 lit. a Kantonsratsgesetz [KRG, LS 171.1] in Verbindung mit § 7 Abs. 3 OG RR).

Der Regierungsrat erstellt zuhanden der zuständigen Kommissionen des Kantonsrates jeweils Anfang Mai und November einen Bericht über die laufenden und geplanten Vorhaben der interkantonalen und internationalen Zusammenarbeit (§ 98 Abs. 2 KRG).