Rechtsgrundlagen

Erläuterungen

1.Unterstützungsleistungen

Unterstützungen im Sinne des ZUG sind Geld- und Naturalleistungen eines Gemeinwesens, die nach kantonalem Recht an Bedürftige ausgerichtet und nach den Bedürfnissen bemessen werden (vgl. dazu auch Art. 3 Abs. 1 ZUG). Unterstützungsleistungen orientieren sich am konkreten Bedarf der Empfängerin bzw. des Empfängers. Es handelt sich also um im Einzelfall aufgrund eines behördlichen Ermessens (vorbehältlich des grundrechtlichen Anspruchs auf Existenzsicherung) zur Deckung des Lebensunterhalts von bedürftigen Personen gewährte Hilfen. Dagegen gelten die Leistungen privater Personen oder Institutionen und kirchlicher Stellen nicht als wirtschaftliche Hilfe.

Der Begriff «Unterstützungen» im Sinne von Art. 3 ZUG ist ein solcher des Bundesrechts, der im interkantonalen Verkehr (Weiterverrechnung von Notfallunterstützungen an den Wohnkanton bzw. von einstweilen übernommenen Kosten bei interkantonalen Zuständigkeitskonflikten) abschliessend regelt, was dem ersatzpflichtigen Kanton weiterverrechnet werden kann. Das Bundesrecht definiert im interkantonalen Verkehr abschliessend, was als Unterstützung bzw. als Sozialhilfeleistung gilt und was nicht (Art. 3 Abs. 2 ZUG). Damit wird verhindert, dass ein Kanton von einem anderen den Ersatz von Leistungen geltend macht, die nicht als Unterstützungsleistungen im Sinne von Art. 3 Abs. 1 ZUG gelten, oder dass ein Kanton den Kostenersatz für eine Leistung verweigert mit der Begründung, nach seinem Recht würde dies nicht als Unterstützung gelten. Soweit es sich um innerkantonale Weiterverrechnungsfragen handelt, gilt kantonales Recht.

Bei innerkantonalen Sachverhalten ist aufgrund des Zürcher Sozialhilferechts zu entscheiden, was als wirtschaftliche Hilfe gilt und was nicht. Der Weiterverrechnung nach § 44 SHG unterstehen damit Leistungen der wirtschaftlichen Hilfe, welche gestützt auf das kantonale Recht nach dem Bedarf bemessen und zugunsten einer bedürftigen Person ausgerichtet wurden, soweit die übrigen Voraussetzungen für die Weiterverrechnung nach § 44 SHG gegeben sind.

2.Nicht weiterverrechenbare Leistungen

Keine Unterstützungen sind zunächst Sozialleistungen, auf die ein Rechtsanspruch besteht und deren Betrag nicht nach behördlichem Ermessen festgesetzt, sondern (rein formal) nach Vorschriften bzw. Tarifen berechnet wird. Darunter fallen beispielsweise Leistungen der Sozialversicherungen, wie AHV- und IV-Leistungen, Zusatzleistungen zur AHV und IV, Leistungen im Rahmen der Arbeitslosenhilfe, Kranken- und Unfallversicherungsleistungen, Leistungen der beruflichen Vorsorge etc.

Keine Sozialhilfeleistungen sind sodann gesetzlich oder reglementarisch geordnete Staats- und Gemeindebeträge an Wohnungs-, Ausbildungs- und Versicherungskosten Minderbemittelter und andere Beiträge mit Subventionscharakter, wie z.B. Alimentenbevorschussungen, Stipendien, Heimdefizit- oder Pauschalbeiträge, Pflegekostenanteile der Gemeinden, Tarifvergünstigungen für die Benützung von Einrichtungen wie Theater, Bibliotheken, Verkehrsmittel, Kinderkrippen, Beiträge an therapeutische Massnahmen im Rahmen der kantonalen Schulgesetzgebung etc. Sie sind den Sozialhilfeleistungen vorgelagert (vgl. auch Art. 3 Abs. 2 lit. a ZUG).

Keine Unterstützungen sind die von einem Gemeinwesen anstelle des Versicherten zu leistenden Mindestbeiträge an obligatorische Versicherungen, wie z.B. Mindestbeiträge an die AHV, IV und EO (vgl. dazu auch Kapitel 11.1.02, Ziff. 6, und Art. 3 Abs. 2 lit. b ZUG).

Beiträge aus besonderen staatlichen und kommunalen Hilfsfonds sind ebenfalls keine Unterstützungen und können daher nicht weiterverrechnet werden. Dies ist Ausfluss des in der Sozialhilfe geltenden Grundsatzes der Subsidiarität. Soweit der Lebensunterhalt aus Mitteln eines Fonds bestritten werden kann, besteht keine Bedürftigkeit und muss keine Sozialhilfe ausgerichtet werden (vgl. dazu auch Art. 3 Abs. 2 lit. c ZUG).

Keine Unterstützungen sind sodann die Aufwendungen für den Vollzug von Freiheitsstrafen und strafrechtlichen Massnahmen. Vgl. hierzu und zu Auslagen, die bei bedürftigen Personen im Straf- und Massnahmenvollzug aus Sozialhilfemitteln zu tragen sind, Kapitel 12.3 und Art. 3 Abs. 2 lit. d ZUG).

Die Bezahlung von Steuerschulden durch ein Gemeinwesen gelten ebenfalls nicht als weiterverrechenbare Unterstützung. Diesbezüglich ist zu bemerken, dass Steuern bzw. Steuerschulden ohnehin nicht aus Sozialhilfemitteln zu übernehmen sind (vgl. Kapitel 8.1.24 und Art. 3 Abs. 2 lit. e ZUG).

Nicht als Unterstützungen gelten die Aufwendungen eines Gemeinwesens für die unentgeltliche Prozessführung, wozu auch die unentgeltliche Rechtsverbeiständung gehört. Solche Auslagen können entsprechend nicht weiterverrechnet werden (vgl. dazu auch Art. 3 Abs. 2 lit. f ZUG).

Schliesslich ist auch die Übernahme von Bestattungskosten keine weiterverrechenbare Unterstützungsleistung (vgl. auch Kapitel 8.1.23). Zu den Bestattungskosten gehören alle Auslagen für eine schickliche Beerdigung auf einem Friedhof des Wohn- oder Sterbeortes (vgl. dazu auch Art. 3 Abs. 2 lit. g ZUG). Ausnahme: Bei französischen Staatsangehörigen konnten Bestattungskosten bis zur Kündigung des Staatvertrags mit Frankreich dem Heimatstaat verrechnet werden, soweit die übrigen Weiterverrechnungsvoraussetzungen gegeben waren (vgl. Kapitel 18.5.01).

3.Programmkosten, Soziallöhne und durch ein Integrationsprogramm ausgerichtete Entgelte

3.1.Grundsatz

Besondere Beachtung zu schenken ist den Kosten für die Teilnahme an Massnahmen der beruflichen und sozialen Integration. Bei der Finanzierung von Massnahmen zur sozialen und beruflichen Integration wird grundsätzlich zwischen der Subjektfinanzierung und der Objektfinanzierung unterschieden. Die Subjektfinanzierung erfolgt über Beiträge, welche die Trägerschaft der Integrationsmassnahme zu Lasten des individuellen Unterstützungskontos für individuell zugeordnete Infrastrukturkosten und ausgerichtete Vergütungen erhebt. Solche Programmkosten sind Unterstützungen und können damit weiterverrechnet werden. Die Objektfinanzierung hingegen erfolgt durch Subventionen an die Trägerschaft aufgrund eines bestimmten Leistungsauftrages. Solche Objektbeiträge sind keine individuellen nach dem Bedarf bemessenen Beiträge zugunsten einer betroffenen Person und können damit nicht weiterverrechnet werden. Dies gilt grundsätzlich auch für Löhne, die auf einem Arbeitsvertrag beruhen bzw. mit Sozialversicherungsbeiträgen verbunden werden oder welche vom individuellen Bedarf unabhängig sind, ausser in Fällen, wo solche Vergütungen bereits über Teilnahmebeiträge (Subjektfinanzierung) gedeckt werden. Als Objektfinanzierung ebenfalls nicht weiterverrechenbar sind die an die Infrastrukturkosten gewährten Staatsbeiträge (vgl. zum Ganzen SKOS-Richtlinien, Kapitel D.5; VB.2008.00061 E.5.2).

3.2.Praxisanpassung gestützt auf VB.2018.00412 vom 2. Juli 2019

Die zuvor geltende Praxis, wonach Löhne und Entgelte, welche durch den Betreiber ausbezahlt und auf welche Sozialversicherungsbeiträge entrichtet werden, nicht als wirtschaftliche Hilfe gelten, wurde vom Verwaltungsgericht mit Entscheid VB.2018.00412 vom 2. Juli 2019 für bestimmte Fälle angepasst:

Im beurteilten Fall stand die Frage im Vordergrund, ob ein Lohn, der im Rahmen einer angeordneten Beschäftigungsmassnahme ausgerichtet und von der Sozialbehörde refinanziert wurde, als wirtschaftliche Hilfe zu gelten hat. Das fragliche Arbeitsintegrationsprogramm richtet sich an Erwerbslose ohne Tagesstruktur, worunter Sozialhilfeberechtigte, die wegen Suchtproblemen, körperlichen oder physischen Beeinträchtigungen nur eingeschränkt arbeitsfähig oder aus anderen Gründen nur schwer in den ersten Arbeitsmarkt vermittelbar sind. Das Verwaltungsgericht kam zu folgendem Schluss: Soweit das von der betreffenden Person in einem Programm erzielte Entgelt sich weniger als Lohn denn als Honorierung der von ihr im Hinblick auf ihre soziale und/oder berufliche Integration im Rahmen des Programms erbrachten Leistung auszeichnet, handelt es sich um weiterverrechenbare subjektfinanzierte Teilnehmerbeiträge (vgl. VB.2018.00412, E.3.5). Steht nicht die Arbeitsleistung im Vordergrund, sondern wird der Programmlohn als Anreiz für das Erbringen einer Gegenleistung ausgerichtet, ist das Entgelt ein eigentliches Surrogat, also ein Ersatz, für die wirtschaftliche Hilfe. Der Lohn wird zwar als Einnahme verbucht, wird aber im Rahmen der wirtschaftlichen Hilfe gleichzeitig als Auslage übernommen.

Aufgrund des Verwaltungsgerichtsentscheid vom 2. Juli 2019 wurde die zuvor geltende Praxis per 1. Juli 2019 angepasst. Programmlöhne zugunsten von Sozialhilfebeziehenden, denen keine leistungsorientierte Tätigkeit zugrunde liegt und die als Surrogat für den Grundbedarf oder eine Integrationszulage ausgerichtet und von der Sozialbehörde refinanziert werden, gelten als Teilnehmerbeiträge und unterstehen als solche ab dem 2. Semester 2019 dem Kostenersatz nach § 44 SHG. Ausserdem sind sie auch staatsbeitragsberechtigt (§ 45 SHG).

3.3Praxisanpassung gestützt auf den Entscheid 2023.0504 der Rekursabteilung der Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich vom 16. Januar 2024

Gemäss dem Entscheid 2023.0504 der Rekursabteilung der Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich vom 16. Januar 2024 (siehe Anlagen) unterliegen Programmlöhne grundsätzlich dem Kostenersatz nach § 44 SHG, sofern mit den Programmlöhnen der sozialhilferechtliche Bedarf nicht überschritten wird. Beträgt der Stundenansatz wie in diesem Fall Fr. 10, so ist sichergestellt, dass der sozialhilferechtliche Bedarf nicht überschritten werden kann. Voraussetzung für einen Kostenersatz gemäss § 44 SHG bildet gemäss diesem Entscheid zudem, dass es sich um eine Beschäftigung im zweiten Arbeitsmarkt aufgrund eines Arbeitsintegrationsprogramms handelt sowie dass sich ein solches Programm im konkreten Fall im Sinne von § 3 Abs. 2 SHG als geeignet und erforderlich erweist um einen Klienten oder eine Klientin in den ersten Arbeitsmarkt zu integrieren. Handelt es sich bei einem Soziallohn um ein eigentliches Surrogat für Sozialhilfe, so sind einer Sozialbehörde, welche solche Soziallöhne finanziert, die von ihr übernommenen Bruttolöhne (einschliesslich Arbeitgeberleistung) als Kostenersatz zu erstatten.

Aufgrund des Entscheids der Rekursabteilung der Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich wird die bisher geltende Praxis per 1. Januar 2024 angepasst. Programmlöhne zugunsten von Sozialhilfebeziehenden, die den sozialhilferechtlichen Bedarf nicht überschreiten und von der Sozialbehörde refinanziert werden, gelten als Teilnehmerbeiträge und unterstehen als solche ab dem 1.  Januar 2024 dem Kostenersatz nach § 44 SHG, unabhängig davon, ob dem Programm eine leistungsorientierte Tätigkeit zugrunde liegt. Ausserdem sind diese Soziallöhne auch staatsbeitragsberechtigt (§ 45 SHG).

Rechtsprechung

VB.2018.00412: Lohn- und Lohnnebenkosten, welche einer unterstützungsberechtigten Person im Rahmen eines von der Sozialhilfebehörde angeordneten und auf dem Ansatz der Subjektfinanzierung beruhenden Beschäftigungsprogramms ausgerichtet und der Trägerschaft des Arbeitsprogramms seitens der unterstützungspflichtigen Gemeinde vergütet werden, sind im Sinn von § 44 SHG ersatzfähig, soweit der Lohn im Wesentlichen als Surrogat für die entfallene oder reduzierte herkömmliche wirtschaftliche Hilfe erscheint (E. 3).

VB.2008.00061, E. 5.1 - 5.3, Programmkosten: Das Sozialamt R hatte die Hilfeempfängerin zwecks Integration in den Arbeitsmarkt zur Teilnahme an einem Arbeitsprojekt der KAP in der Fa. B in R veranlassen können. Während der Zeit dieses Einsatzes erhielt die Teilnehmerin weiterhin Sozialhilfeleistungen, nunmehr inklusive Erwerbsunkosten, nicht aber einen mit Sozialversicherungsbeiträgen verbundenen Lohn. Die KAP berechnete die Kosten der Integrationsmassnahme mit Fr. 100.-- pro Tag bzw. einer Monatspauschale von Fr. 2'170.--, wovon sie jeweils die Subventionen des Amtes für Wirtschaft und Arbeit (AWA) mit Fr. 45.-- pro Tag bzw. 976.50 pro Monat abzog. Die vorliegend dem individuellen Unterstützungskonto der Hilfeempfängerin belasteten Kosten des KAP bilden subjektbezogene Teilnahmebeiträge und sind daher grundsätzlich ersatzpflichtige Unterstützungsleistungen im Sinne von Art. 3 Abs. 1 ZUG; sie fallen nicht unter den Negativkatalog von Art. 3 Abs. 2 ZUG.

Entscheid C2-0220557 des (ehemaligen) EJPD-Beschwerdedienstes vom 31. Januar 2005 (vgl. Anlage): Damit an Teilnehmerinnen und Teilnehmer von Beschäftigungsprogrammen ausgerichtete Leistungen als wirtschaftliche Hilfe gelten, müssen sie von Fürsorgeorganen ausgerichtet werden und nach dem individuellen Bedarf bemessen sein. Zudem haben sie sich vollumfänglich nach dem Sozialhilferecht zu richten, auch in Bezug auf die Rückerstattung und die Verwandtenunterstützung (vgl. Bericht der Kommission ZUG/Rechtsfragen der SKOS vom September 1998, a.a.O.). Eine solche Konstellation liegt hier indessen nicht vor. Bei dem D.M. ausgerichteten Nettolohn handelt es sich um einen so genannten Soziallohn. Dieser wird anstelle der Sozialhilfe ausgerichtet und ist daher in der Regel nicht rückerstattungspflichtig (ZeSo, 2000, S. 10 u. S. 150, ferner Zeitschrift für öffentliche Fürsorge [ZöF], 1995, S. 9/10). Hierfür spricht vorweg die Tatsache, dass die Stiftung «Business House» mit D.M. zwei befristete Arbeitsverträge abschloss. Der Abschluss zweier Verträge war nötig, weil der Arbeitnehmer im Februar 2000 Vater wurde und danach Kinderzulagen zu Gute hatte. Entsprechend der Losung «Beschäftigung statt Sozialhilfe» (ZeSo, 2000, a.a.O.) steht der an einem Beschäftigungsprogramm Teilnehmende nicht mehr in einem Verhältnis zur örtlichen Fürsorgebehörde, sondern die vorrangige Beziehung wechselt zum Arbeitgeber, der ihm auch den Nettolohn direkt ausrichtet. Die beiden vorliegenden Arbeitsverträge stützen sich auf die arbeitsrechtlichen Bestimmungen des Schweizerischen Obligationenrechts vom 30. März 1911 (OR; SR 220) und sie enthalten offenkundig die wesentlichen Elemente eines Arbeitsvertrages im Sinne von Artikel 319 ff. OR. Mit dem Abschluss der Arbeitsverträge hat D.M. gegenüber der Stiftung «Business House» einen gegebenenfalls einklagbaren Anspruch auf Bezahlung des vertraglich vereinbarten Lohnes. Der Arbeitnehmer seinerseits verpflichtet sich, im Werk Goldach gegen Entgelt während einem bestimmten Zeitraum seine Arbeitskraft zur Verfügung zu stellen. Es liegen mithin Leistungen vor, die sich nach vertraglicher Vereinbarung und nicht nach behördlichem Ermessen bestimmen, weswegen sie sich nicht mehr unter den Begriff der Unterstützung im Sinne von Artikel 3 Absatz 1 ZUG subsumieren lassen (E. 13.3).

Entscheid C2-0220906 des (ehemaligen) EJPD-Beschwerdedienstes vom 1. Dezember 2005 (vgl. Anlage): An der Rechtsprechung, wonach Lohnkosten nicht weiterverrechenbare Unterstützungsleistungen sind, ist festzuhalten. Präzisierend ist anzufügen, dass der Grund für den Ausschluss solcher Kostenübernahmen weniger im Vertragsverhältnis zwischen dem Veranstalter des Beschäftigungsprogramms und dem Teilnehmer liegt. Ein solches besteht beispielsweise auch zwischen dem Patienten und dem Spital sowie dem Heiminsassen und dem Heim, ohne dass der Kostengutsprache der Fürsorgebehörde zu Gunsten des bedürftigen Patienten oder Heiminsassen die Unterstützungseigenschaft abgesprochen werden könnte. Charakteristisch für die zuletzt genannten Konstellationen ist, dass die Fürsorgebe­hörde das Entgelt übernimmt, welches die bedürftige Person dem Spital oder dem Heim für die Inanspruchnahme einer Leistung schuldet. Insoweit liegt eine Zuwendung zu Gunsten des Bedürftigen vor. Im vorliegenden Fall verhält es sich genau umgekehrt. Der Fürsorgebehörde erstattet dem Veranstalter des Programms den Betrag, den dieser aus Arbeitsvertrag dem Teilnehmer schuldet. Da der Teilnehmer aber für den Lohn Arbeitsleistungen erbracht hat, liegt in der Kostenerstattung eine Zuwendung an den Veranstalter und gegebenenfalls an andere Institutionen, die von den Arbeitsleistungen des Teilnehmers ohne entsprechende finanzielle Belastung profitieren. Eine Unterstützung im Sinne von Art. 3 Abs. 1 ZUG bildet die Übernahme der Lohnkosten deshalb nicht, auch wenn das gesamte Programm letztlich der Förderung der beruflichen Integration des Teilnehmers dient. Das wird nicht zuletzt daran ersichtlich, dass die fürsorgerechtliche Rückerstattungspflicht nicht zur Deckung der übernommenen Lohnkosten herangezogen werden kann. Andernfalls würde der Teilnehmer widersinnigerweise seinen eigenen Arbeitslohn finanzieren. Ist jedoch die Übernahme des Ar­beitslohnes nicht Unterstützung im Sinne des ZUG, kann nichts anderes für die Übernahme von Arbeitnehmer- und Arbeitgeberbeiträgen an die obligatorischen Sozialversicherungen gelten, die ihren Grund im arbeitsvertraglichen Verhältnis haben und gestützt auf das Gesetz geschuldet werden (E. 13).