Anonymisierter Entscheidtext (Auszug):

Sachverhalt:

Mit amtlicher Publikation vom 1. Oktober 2021 informierte die Gemeinde Rüti (nachfolgend Rekursgegnerin), vertreten durch den Gemeinderat, dass sie mit Beschluss vom 27. September 2021 in Ergänzung von Artikel 9 der kommunalen Polizeiverordnung (PVO) die ganzjährige Leinenpflicht für Hunde im Rütiwald beschlossen habe. 

Dagegen erhoben A und B (nachfolgend Rekurrenten), beide vertreten durch C, und unterschriftlich unterstützt von 52 in Rüti wohnhaften Personen, Rekurs und beantragten die Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Zur Begründung führten sie aus, das kantonale Hundegesetz vom 14. April 2008 (HuG; LS 554.5) sehe keine Leinenpflicht für Hunde im Wald vor. Vielmehr seien Hunde gemäss § 9 HuG in Wäldern und an Waldrändern in Sichtweite auf kurze Distanz zu halten. Das kantonale Jagdgesetz vom 1. Februar 2021 (JG; LS 922.1), auf welches sich die Rekursgegnerin berufe, sei noch nicht in Kraft. Mit der Revision des kantonalen Jagdgesetzes werde die Leinenpflicht für Hunde im Wald während der Setzzeit vom 1. April bis 31. Juli eingeführt. Das Vorpreschen der Rekursgegnerin, welche eine ganzjährige Leinenpflicht ab dem 1. November 2021 einführen wolle, sei nicht verhältnismässig. Rechtlich nicht zu überzeugen vermöge die Argumentation der Rekursgegnerin, der Vitaparcours im Rütiwald sei ein Spiel- und Sportfeld im Sinne von § 10 HuG. 

Die Rekurrenten wiesen im Weiteren auf die amtliche Publikation vom 1. Oktober 2021 hin. Dieser könne nicht entnommen werden, dass die Leinenpflicht nun nur noch für den Rütiwald gelten solle. Es sei nicht nachvollziehbar, dass diese Änderung nicht nach aussen kommuniziert worden sei. Der Gemeinderatsbeschluss 2021-161 hätte Bestandteil der amtlichen Publikation sein müssen. Zudem wäre es wünschenswert gewesen, wenn die Rekursgegnerin alle Hundehaltenden über diese Beschlüsse informiert hätte. 

Schliesslich führten die Rekurrenten aus, die Behauptung der Rekursgegnerin, dass die erwähnten Probleme nur im Zusammenhang von Hundehaltenden und Wildtieren stünden und dass der Stress auf Wildtiere von freilaufenden Hunden bis zum Tod des Wildes führen könne, sei masslos übertrieben. Bei drei Besuchen im Rütiwald in den letzten Tagen hätten die Rekurrenten feststellen können, dass rund zwei Drittel der Hunde an der Leine geführt würden. Dass es in Ausnahmefällen streunende oder sogar wildernde Hunde gebe, sei ebenso bekannt, wie die sich für die betreffenden Hundehaltenden daraus ergebenden Strafen. Die Rekurrenten wiesen schliesslich auf die intensive Nutzung des Rütiwaldes durch Spaziergänger, Reiter, Velofahrer, Jogger und Nordic Walker hin. Insbesondere Mountain Biker seien regelmässig dabei zu beobachten, dass sie quer durch den Wald fahren und auch der Vitaparcours führe streckenweise durchs Gehölz. 

In rechtlicher Hinsicht machten die Rekurrenten geltend, die Behauptung der Rekursgegnerin, die Änderungen des Hundegesetzes seien bereits rechtskräftig, sei unpräzis. Die Bestimmung, welche eine Leinenpflicht im Wald während der Brut- und Setzzeit vorsehe, sei noch nicht in Kraft gesetzt worden. Auch für die Rekursgegnerin gelte § 9 Abs. 2 HuG, wonach Hunde im Wald und am Waldrand in Sichtweite auf kurze Distanz zu führen seien. Die Orte mit Leinenpflicht seien in § 11 HuG geregelt. Auch aus Art. 9 Abs. 2 PVO könne die Rekursgegnerin kein Recht zur Einführung einer ganzjährigen Leinenpflicht ableiten. Schliesslich stelle die Einführung einer Leinenpflicht nur für den Rütiwald eine Rechtsungleichheit dar.

Die Rekursgegnerin teilte in ihrer – irrtümlich an das Statthalteramt des Bezirks Hinwil adressierten – Vernehmlassung vom 29. November 2021 mit, sie habe den angefochtenen Entscheid mit Beschluss vom 27. September 2021 wiedererwägungsweise aufgehoben und die ganzjährige Leinenpflicht auf das Gebiet des Rütiwaldes begrenzt. Die neue Regelung betreffe mit dem Rütiwald einen klar definierten Ort im Sinne von § 2 Abs. d (richtig: § 2 Abs. 2 lit. d) HuG. In den Naturschutzgebieten, welche einen substanziellen Teil des Rütiwaldes ausmachten, gelte die Leinenpflicht aufgrund übergeordneter gesetzlicher Regelungen bereits heute. Vom nicht durch Naturschutzgebiete abgedeckten Teil des Rütiwaldes nehme der im vergangenen Jahr instand gesetzte Vitaparcours den Hauptteil der Fläche ein. Es sei daher im Sinne des HuG, welches in § 10 unter anderem das Mitführen oder Freilassen von Hunden auf Spiel- und Sportfeldern gänzlich verbietet, dass Hunde in diesem Bereich anzuleinen seien. Eine innerhalb desselben Waldes unterschiedliche Regelung der Leinenpflicht sei weder aus juristischer Sicht zielführend noch aus Sicht der Umsetzung praktikabel. Die Einführung der Leinenpflicht für den gesamten Rütiwald sei somit gerechtfertigt und entspreche den Anforderungen und Absichten des kantonalen Hundegesetzes. 

Weiter führte die Rekursgegnerin aus, dass die Behauptung, im Kanton Zürich gebe es keine generelle Leinenpflicht, nicht korrekt sei. Nebst den genannten Nachbarsgemeinden gelte zumindest in den Wäldern der Stadt Zürich ebenfalls generelle Leinenpflicht. Im Übrigen habe sie ihren Entscheid nicht im Hinblick auf das revidierte Jagdgesetz getroffen, sondern vielmehr aufgrund geltenden Rechts und mit der Voraussicht, dass sich die Rechtsgrundlage zur Umsetzung der ganzjährigen Leinenpflicht im Rütiwald nicht ändern werde. Zudem gehe es der Rekursgegnerin darum, die vulnerablen Gruppen schnellst- und bestmöglich im Rahmen seiner Kompetenz zu schützen. Der Einwand der Rekurrenten, dass der Vitaparcours aus juristischer Sicht nicht als Sportanlage im Sinne von § 10 HuG zu betrachten sei, sei irrelevant, da die Rekursgegnerin bezüglich der Leinenpflicht auf dem Vitaparcours nur sinngemäss respektive hinsichtlich gesetzgeberischer Absicht auf § 10 HuG verweise. Es bestünden bei Vitaparcours jedoch diverse Parallelen zu einer Sportanlage, aufgrund welcher es verhältnismässig sei, auf dem Vitaparcours eine Leinenpflicht anzuordnen. Der Vitaparcours werde rege genutzt, auch von Schulklassen der umliegenden Schulhäuser und könne insofern auch als ergänzende Anlage der Schulhausanlage zur sportlichen Betätigung angesehen werden. Zudem entspreche die Leinenpflicht auf dem Vitaparcours auch der gängigen Praxis benachbarter Gemeinden wie etwa der Gemeinde Rapperswil-Jona. 

Die Rekurrenten hielten in ihrer Replik vom 27. Dezember 2021 an ihren Anträgen fest. Die von der Rekursgegnerin geltend gemachte höhere Zahl von Besuchern mit Hunden im Rütiwald sei eine Behauptung, die nicht bewiesen sei. Es sei bekannt, dass einige Hundebesitzer aus Rapperswil-Jona den Rütiwald mit ihrem Hund besuchten. Trotz entsprechender Beschilderung (Sonntagsfahrverbot/nur Zubringerdienst gestattet) würden sich viele Autofahrer nicht daranhalten und verbotenerweise am Waldrand parkieren. Die Rekursgegnerin hätte in Zusammenarbeit mit der Gemeindepolizei die Aufgabe, vermehrte Kontrollen durchzuführen.

Dass die Rekursgegnerin – angesichts der 162 Gemeinden im Kanton Zürich – neben der Gemeinde Bubikon nur noch die Stadt Zürich als Gemeinde mit einer Leinenpflicht auflisten könne, zeige wie unverhältnismässig die angefochtene Anordnung sei.  Die Stadt Zürich habe zudem Hundezonen geschaffen, wo sich Hunde frei bewegen könnten. Ähnliche Zonen gebe es in Rüti nicht. 

Es sei zwar richtig, dass Rapperswil-Jona eine Leinenpflicht entlang des Vitaparcours angeordnet habe. Man könne aber problemlos andere Nachbargemeinden aufzählen, die solche Anordnungen nicht kennen.

Die angeordnete Leinenpflicht im Rütiwald sei ein massiver Eingriff in die Freiheiten aller Hundebesitzer. Die Anordnung sei unverhältnismässig. Es könne ohne Weiteres die Einführung des revidierten Jagdgesetzes abgewartet werden. Dieses sehe eine Leinenpflicht während der Brut- und Setzzeit vom 1. April bis zum 31. Juli vor, was vernünftig sei. 

In Ihrer Duplik vom 1. Februar 2022 hielt die Rekursgegnerin an ihrem vernehmlassungsweise gestellten Antrag auf Abweisung des Rekurses fest. 

Die Rekursgegnerin hielt fest, die Einführung einer Leinenpflicht liege grundsätzlich im Ermessen der Gemeinde. Zwar sehe § 9 Abs. 2 HuG vor, dass Hunde im Wald und an Waldrändern in Sichtweite auf kurze Distanz zu führen seien. Daraus ergebe sich jedoch nicht, dass eine Leinenpflicht in Wäldern und an Waldrändern unzulässig sei. Dies begründete die Rekursgegnerin damit, dass § 11 HuG die Orte, an welchen Hunde an der Leine zu führen seien, nicht abschliessend regle. Vielmehr werde den Gemeinden in § 11 Abs. 1 lit. d HuG i.V.m. § 2 Abs. 2 lit. d HuG ausdrücklich die Kompetenz eingeräumt, auch an anderen als den im Gesetz ausdrücklich bezeichneten Örtlichkeiten einen Leinenzwang durch entsprechende Signalisation anzuordnen. Ferner müsse eine Leinenpflicht jeweils einen Bezug zu den allgemeinen Verhaltensvorschriften gemäss § 9 HuG aufweisen. Im vorliegenden Fall falle insbesondere in Betracht, dass Hunde so zu halten, zu führen und zu beaufsichtigen seien, dass sie weder Mensch noch Tier gefährden, belästigen oder in der bestimmungsgemässen und sicheren Nutzung des frei zugänglichen Raumes beeinträchtigen und dass sie die Umwelt nicht gefährden. Diese Beaufsichtigungspflicht könne auch enthalten, den Hund an die Leine zu nehmen. Vorliegend rechtfertige sich eine Leinenpflicht insbesondere aufgrund des Gefährdungspotentials für Wildtiere sowie Waldbesuchende. 

Entsprechend könne die Gemeinde eine Leinenpflicht anordnen, wenn es die konkreten Umstände rechtfertigen. Dabei steht der Gemeinde als der mit den örtlichen Gegebenheiten vertrauten Behörde ein entsprechendes Entscheidermessen zu, welches von den Rechtsmittelinstanzen aufgrund der Gemeindeautonomie zu beachten sei. 

Die Rekursgegnerin führte weiter aus, die angeordnete Leinenpflicht beschränke sich auf den Rütiwald, weil dort «das Gefährdungspotential durch freilaufende Hunde für Wildtiere, Waldbesuchende und andere Hunde» am grössten sei. Nebst dem Schutz der Wildtiere sei ihr der Schutz der Waldbesuchenden sei ein grosses Anliegen. Zudem solle die Leinenpflicht für Hunde im Rütiwald ein sicheres und ungestörtes Naturerlebnis im Rütiwald gewährleisten. Ziel der Rekurrentin sei sodann nicht, die Zahl der Besuchenden mit Hunden im Rütiwald zu reduzieren, sondern vielmehr sicherzustellen, dass deren Hunde keine Gefahr für andere Besuchende und insbesondere für Wildtiere darstellen. Die Anordnung sei verhältnismässig, da der Rütiwald überdurchschnittlich von verschiedenen Interessengruppen besucht werde. Im Rütiwald herrsche ein überdurchschnittlich hohes Konfliktpotential zwischen freilaufenden Hunden, Wildtieren und Waldbesuchenden. Hunde müssten zudem im Fall der Einführung einer Leinenpflicht nicht kurzgehalten werden, sondern könnten an Schleppleinen, welche durchaus länger als 10 Meter seien, geführt werden. Die Leinenpflicht erscheine unter diesen Umständen als zumutbar. Dies gelte auch für das Gebiet des Vitaparcours.

Die Rekurrenten verzichteten in der Folge auf eine Stellungnahme zur Duplik der Rekursgegnerin.

Erwägungen:

1. [Prozesslegitimation]

2. Begründung des Beschlusses vom 27. September 2021 / Anfechtungsobjekt

2.1

Die Rekursgegnerin führte zur Begründung ihres ursprünglichen Beschlusses vom 24. August 2021 aus, Hundehalterinnen und -halter, welche sich nicht an die Regeln hielten bzw. deren freilaufenden Hunde, setzten den Wildtieren zu. Dies rühre daher, dass in Rüti keine Leinenpflicht für Hunde gelte, auch nicht in der Brut- und Setzzeit. Dass es sich dabei um einen unhaltbaren Zustand handle, habe auch der Kantons- und Regierungsrat des Kantons Zürich erkannt. Das vom Kantonsrat am 1. Februar 2021 verabschiedete Jagdgesetz fordere eine Anpassung des kantonalen Hundegesetzes bezüglich der Leinenpflicht von Hunden im Wald und am Waldrand während der Brut- und Setzzeit. Die Umsetzung sei für das kommende Jahr 2022 vorgesehen. Die Rekursgegnerin führte weiter aus, die Hundeleinenpflicht sei seit längerem Thema der Natur- und Umweltschutzkommission. Diese begrüsse die Einführung der kantonalen Leinenpflicht während der Brut- und Setzzeit vom 1. April bis 31. Juli, sei aber der Ansicht, dass diese zu wenig umfangreich sei und auf das ganze Jahr ausgeweitet werden solle. Diese Ansicht teile auch die Jagdgesellschaft Rüti sowie die für Rüti zuständigen Kantons- und Revierförster. Eine ganzjährige Leinenpflicht erhöhe nicht nur den Schutz des Wildes, sondern erleichtere auch den Waldbesuchenden und den Besuchenden von Naturschutzobjekten das Einhalten der Gesetzesvorschriften.

Die Rekursgegnerin verwies im Weiteren auf die Gemeinde Bubikon, in welcher seit 2003 eine generelle Hundeleinenpflicht in Wäldern und Waldrändern und in Naturschutzgebieten gelte. Hinweistafeln wiesen mit Androhung von Bussen bei Missachtung darauf hin. Dürnten befinde sich bezüglich Leinenpflicht in einer Übergangsphase. Bis 2010 sei die Leinenpflicht in der Polizeiverordnung Dürnten geregelt gewesen. Es habe Leinenpflicht im Wald gegolten; die entsprechenden Verbotstafeln stünden heute noch und zeigten ihre Wirkung. In Rapperswil-Jona gelte an ausgeschiedenen Stellen eine Leinenpflicht, unter anderem im Bereich nördlich der Jona, also im Wald im Grenzgebiet zu Rüti. Für Waldgebiete im Allgemeinen gelte in Rapperswil-Jona die kantonale Vorgabe gemäss Art. 8 Abs. 1 des Hundegesetzes des Kantons St. Gallen, wonach Hundehaltende ihre Hunde an der Leine halten, wenn andere wirksame Kontrollmöglichkeiten fehlen. In der Gemeinde Wald gelte bis anhin noch keine Leinenpflicht für Hunde im Wald.

Die Rekursgegnerin schloss aus ihren Ausführungen, dass in einem Grossteil der umliegenden Gemeinden eine Leinenpflicht gelte oder dies zumindest so wahrgenommen werde. Dies könne ein Grund dafür sein, weshalb vor allem der Rütiwald besonders stark durch Hundehalterinnen und Hundehalter aus der ganzen Region frequentiert werde. Die drei zentralen Zugangsstellen bei der Autobahnbrücke an der Barenbergstrasse, dem Parkplatz im Wald an der Spitalstrasse gegenüber dem Aldi und dem Parkplatz an der Rosenbergstrasse Höhe Weid, seien rege mit Autos von Hundehalterinnen und Hundehalter besetzt. Die Einführung einer Leinenpflicht sei nicht nur ein dringend notwendiger Schritt zum Schutz der lokalen Fauna, sondern auch ein wichtiger Schritt in Richtung Vereinheitlichung der Gesetzgebung. 

Wo, wie und wann Hunde in der Schweiz anzuleinen seien, sei kantonal und meist auch kommunal geregelt. Bezüglich des Anleinens von Hunden sei im Kanton Zürich das kantonale Hundegesetz vom 14. April 2008 massgebend, welches nach der Verabschiedung des neuen Jagdgesetzes per 1. Februar 2021 durch den Kantonsrat des Kantons Zürich angepasst werden solle. Das revidierte Jagdgesetz fordere in § 41, dass im HuG die Leinenpflicht unter § 11 lit. d mit einer allgemeinen Leinenpflicht während der Brut- und Setzzeit vom 1. April bis 31. Juli im Wald und am Waldrand erweitert werde. Gestützt auf Artikel 9 PVO liege es in der Kompetenz des Gemeinderates, ergänzende Bestimmungen zum Hundegesetz, insbesondere bezüglich Leinenpflicht zu erlassen.

2.2

Im Beschluss vom 27. September 2021 kam die Rekursgegnerin auf ihren Entscheid vom 24. August 2021 zurück, indem sie Letzteren teilweise aufhob und neu eine ganzjährige Leinenpflicht für Hunde im Rütiwald anordnete. Zur Begründung stützte sie sich auf § 2 HuG, wonach Gemeinden für den Vollzug des Hundegesetzes zuständig sind und Orte signalisieren können, die von Hunden nicht oder nur an der Leine betreten werden dürfen. Gestützt darauf habe die Rekursgegnerin die Einführung der Hundeleinenpflicht in der PVO unter Art. 9 (Tierhaltung) in Abs. 2 wie folgt aufgenommen: «Der Gemeinderat kann ergänzende Bestimmungen zum Hundegesetz erlassen (u.a. zur Leinenpflicht).» Die Rekursgegnerin verwies erneut auf das noch nicht in Kraft gesetzte, revidierte Jagdgesetz des Kantons Zürich, welches auch eine Änderung des HuG zur Folge habe. Wie bereits im ursprünglichen Beschluss vom 24. August 2021 wies die Rekursgegnerin in ihrem Entscheid vom 27. September 2021 auf den grossen Druck auf die Wildtiere im Rütiwald hin. Es sei davon auszugehen, dass dies unter anderem eine Folge der Regelung der umliegenden Gemeinden sei, in welchen im Wald teilweise ein ganzjähriger Leinenzwang vorherrsche. Die Rekursgegnerin verwies zudem erneut auf die Regelungen in der Stadt Rapperswil-Jona, in welcher an diversen Örtlichkeiten ganzjähriger Leinenzwang gelte, unter anderem auf dem Vitaparcours. In Bubikon wiesen Tafeln auf die ganzjährige Leinenpflicht hin. Die Rekursgegnerin führte weiter aus, dieser Druck sei insbesondere im Gebiet des Rütiwaldes besonders problematisch, da sich im Rütiwald mehrere Naturschutzgebiete von überkommunaler Bedeutung befänden. Eine ganzjährige Leinenpflicht im Rütiwald würde nicht nur den Druck auf die Wildtiere minimieren; mit ihr könnten auch Konflikte zwischen freilaufenden Hunden und Nutzenden des Vitaparcours vermieden werden. Die Umsetzung einer Leinenpflicht im Rütiwald sei eine örtliche Ausdehnung der in den Naturschutzgebieten innerhalb dieses Waldstückes bereits aufgrund übergeordneten Rechts geltenden Leinenpflicht. Die Praxis habe gezeigt, dass eine teilweise Leinenpflicht innerhalb dieses Waldstückes den Schutz von Flora und Fauna innerhalb der Schutzgebiete zu wenig gewährleisten könne. Hundehaltende, die den Wald betreten und ihren Hund freilaufen liessen, würden diesen meist auch beim Erreichen der Schutzzone nicht an die Leine nehmen. Zum Schutz der Wildtiere solle deshalb nicht bis zum Inkrafttreten des neuen Jagdgesetzes zugewartet werden, sondern die vom Kantonsrat beschlossene Massnahme mit zeitlicher und örtlicher Anpassung gestützt auf § 2 Abs. 2 lit. d HuG und Art. 6 und Art. 9 Abs. 2 PVO bereits umgesetzt werden. 

2.3

Nachfolgend ist lediglich die Rechtmässigkeit des Beschlusses vom 27. September 2021 zu prüfen.

3. Regelungen in umliegenden Gemeinden

Die Rekursgegnerin machte geltend, in den an sie angrenzenden Gemeinden gelte bereits eine generelle Leinenpflicht im Wald. Insbesondere in der Gemeinde Bubikon sowie im angrenzenden Kanton St. Gallen würde eine generelle Leinenpflicht im Wald gelten ebenso wie in der Stadt Zürich. 

Die Gemeinde Bubikon kennt keine generelle Leinenpflicht im Wald und an Waldrändern (s. Polizeiverordnung Bubikon vom 4. Juni 2014, Art. 10). Die Beschilderung, welche eine solche Leinenpflicht vermuten liesse, hat die Gemeinde Bubikon entfernt. 

Auch die Polizeiverordnung der Stadt Zürich (Allgemeine Polizeiverordnung vom 6. April 2011) sieht keine Leinenpflicht für Hunde vor. In Art. 8 Abs. 2 der Polizeiverordnung der Stadt Zürich wird die Regelung des kantonalen Jagdgesetzes bezüglich Wildschongebiete wiederholt. Danach sind in Wildschutzzonen die für das Wild gefährlichen Hunde an der Leine führen. Eine generelle Leinenpflicht in den Wäldern der Stadt Zürich besteht nicht. 

Die Hundegesetzgebung des Kantons St. Gallen (HuG SG) sieht ebenfalls keine generelle Leinenpflicht für Hunde im Wald oder an Waldrändern vor. Art. 6 HuG SG regelt die allgemeinen Pflichten der Hundehaltenden. Diese Regelung ist vergleichbar mit § 9 HuG. Art. 8 HuG SG lautet wie folgt: Wer einen Hund ausführt, hält diesen an der Leine, wenn andere wirksame Kontrollmöglichkeiten fehlen. Die in Art. 9 HuG SG bezeichneten Orte, an welchen Hund an der Leine zu führen sind, sind abschliessend aufgezählt. Waldgebiete und Waldränder finden sich nicht in der Aufzählung von Art. 9 HuG SG. Richtig ist, dass in der Stadt Rapperswil-Jona, Hunde auf dem Vitaparcours und der Finnenbahn in der Grunau an der Leine zu führen sind (Art. 11 Abs. 2 lit. f des Polizeireglementes der Stadt Rapperswil-Jona vom 30. August 2017). Unbestritten ist sodann, dass die Gemeinde Wald keine Leinenpflicht für Hunde im Wald und an Waldrändern kennt. 

Nach dem Gesagten ist festzustellen, dass keine der an die Rekursgegnerin angrenzenden Gemeinden ebenso wenig wie die Stadt Zürich eine Leinenpflicht für Hunde im Wald oder am Waldrand kennt.

4. Ergänzende kommunale Bestimmungen (Polizeiverordnung)

4.1

Die Rekursgegnerin beruft sich im Weiteren auf ihre PVO. Danach ist der Gemeinderat ermächtigt, ergänzende Bestimmungen zum HuG zu erlassen (u.a. zu Leinenpflicht). Zu prüfen ist im Folgenden, die Zulässigkeit des, die kantonalen Bestimmungen zur Hundegesetzgebung ergänzenden Art. 9 Abs. 2 PVO. 

4.2

Zuständig für den Erlass und die Anwendung von Vorschriften, welche die Hundehaltung aus Gründen der öffentlichen Sicherheit beschränken, sind die Kantone (VGer, 5. Juli 2018, VB.2017.429, E. 2.2 mit Hinweisen auf Urteile des Bundesgerichts, BGer, 3. Juni 2013, 2C_1200/2012). Die Rekursgegnerin beruft sich bei der im Recht liegenden Anordnungen im Bereich der Hundehaltung auf die öffentliche Sicherheit, namentlich den Schutz der Waldbenutzer, den Wildschutz sowie den Naturschutz. Die Zuständigkeit zur Legiferierung in diesem Bereich liegt gemäss oben zitierter Rechtsprechung ausschliesslich beim Kanton. Eine autonome Befugnis der Gemeinden zur Rechtsetzung in diesem Bereich entfällt damit grundsätzlich (vgl. Jaag/Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 5. Auflage 2019, N 2306 f., vgl. auch Art 83 Abs. 1 Kantonsverfassung Zürich [KV; SR 131.211]). 

4.3

Die Rekursgegnerin stützt ihren Entscheid sinngemäss auf § 2 Abs. 2 lit. d HuG sowie auf Art. 9 Abs. 2 PVO. § 2 Abs. 1 HuG überträgt den Gemeinden den Vollzug des Hundegesetzes. In Abs. 2 sind die Vollzugsaufgaben der Gemeinden aufgezählt, unter anderem, dass die Gemeinden Orte signalisieren können, die von Hunden nicht oder nur an der Leine betreten werden dürfen. In der PVO wird der Gemeinderat ermächtigt, zur Hundegesetzgebung ergänzende Bestimmungen, u.a. zur Leinenpflicht, zu erlassen (Art. 9 Abs. 2 PVO). 

Unklar bleibt aufgrund der Eingaben der Rekursgegnerin, gestützt auf welche kantonale Gesetzesbestimmung sie sich für zuständig erachtet, «im Bereich der Hundegesetzgebung» ergänzende kommunale Regelungen zu erlassen. Dies ist aber vorliegend nicht von Bedeutung, zumal aus dem kantonalen Hundegesetz klar hervorgeht, dass den Gemeinden lediglich der Vollzug der kantonalen Hundegesetzgebung übertragen wurde. Eine autonome Befugnis der Gemeinden zur Rechtsetzung in diesem Bereich entfällt damit grundsätzlich (vgl. Jaag/Rüssli, a.a.O., N 2306 f., vgl. auch Art 83 Abs. 1 KV). Raum für ergänzende kommunale Rechtsetzung im Bereich der Hundegesetzgebung besteht nicht. Art. 9 Abs. 2 PVO ist deshalb bei der Überprüfung der Rechtmässigkeit der Anordnung vom 27. September 2021 nicht beachtlich. 

Der Vollständigkeit halber ist festzuhalten, dass der Bezirksrat im Rahmen des in dieser Sache von Amtes wegen angehobenen Aufsichtsverfahrens gegen die Rekursgegnerin, Art. 9 Abs. 2 PVO wegen Verstosses gegen klares Recht mit Beschluss vom 14. Januar 2022 aufsichtsrechtlich aufgehoben hat. 

5. Gesetzliche Grundlagen Hundegesetzgebung 

5.1

Zu prüfen ist, ob dir Rekursgegnerin berechtigt war, die Anordnung vom 27. September 2021 zu erlassen und damit eine ganzjährige Leinenpflicht im Rütiwald anzuordnen. Dazu ist die geltende Gesetzgebung, welche die Haltung von Hunden im Kanton Zürich regelt, im Besonderen für das Führen und Beaufsichtigen von Hunden im Wald, herbeizuziehen. 

5.2

Die §§ 9 ff. HuG regeln die «Hundehaltung». In § 9 HuG sind die «Allgemeinen Pflichten» (s. Randziffer) geregelt. § 9 Abs. 1 schreibt vor, dass Hunde so zu halten, zu führen und zu beaufsichtigen sind, dass sie weder Mensch noch Tier gefährden, belästigen oder in der bestimmungsgemässen und sicheren Nutzung des frei zugänglichen Raumes beeinträchtigen (lit. a) und die Umwelt nicht gefährden (lit. b). In § 9 Abs. 2 finden sich die Regeln für Hundehaltende zur Führung von Hunden im Wald, an Waldrändern und in der Dunkelheit. Danach sind Hunde in Wäldern und an Waldrändern sowie bei Dunkelheit im Freien in Sichtweite auf kurzer Distanz zu halten. § 9 Abs. 3 lit. c HuG verbietet das unbeaufsichtigte Laufenlassen von Hunden im frei zugänglichen Raum. Die §§ 10 und 11 HuG regeln die Orte, an welchen Hunde keinen Zutritt haben (§ 10 HuG), bzw. an welchen sie an der Leine zu führen sind (§ 11 HuG). Dazu gehören auch die Orte, die von den zuständigen Behörden entsprechend signalisiert wurden (§ 10 lit. e und § 11 Abs. 1 lit. d HuG). 

Das Hundegesetz sieht somit keine Pflicht für Hundehaltende vor, ihre Hunde in Wäldern und an Waldrändern an der Leine zu führen. Es beschränkt sich darauf, den Hundehaltenden vorzuschreiben, die Hunde in Sichtweite auf kurzer Distanz zu führen. Allerdings sind die Hundehaltenden gehalten, ihre Hunde so zu führen, dass sie weder Mensch noch Tier gefährden, belästigen oder in der bestimmungsgemässen Nutzung des frei zugänglichen Raumes beeinträchtigen (§ 9 Abs. 1 lit. a HuG). Zudem ist das unbeaufsichtigte Laufenlassen von Hunden im frei zugänglichen Raum verboten.

6. Verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung zur kommunalen Anordnung einer Leinenpflicht an bestimmten Orten 

6.1

Zu prüfen ist, ob die Anordnung der Rekursgegnerin vom 27. September 2021 eine ausreichende gesetzliche Grundlage im kantonalen Hundegesetz findet. Als gesetzliche Grundlage kommt nach dem unter E. 5 Ausgeführten nur § 2 Abs. 2 lit. d HuG in Betracht. Danach kann die Gemeinde im Rahmen ihrer Vollzugsaufgaben Orte bezeichnen, die von Hunden nicht oder nur an der Leine betreten werden dürfen.

6.2

In seinem Entscheid vom 6. Dezember 2007 (VGer, VB.2007.391, E. 4.1 ff.) hatte das Verwaltungsgericht auf die damals noch hängige Totalrevision des HuG und im Speziellen auf § 2 Abs. 2 lit. d verwiesen und festgehalten, dass diesem Entwurf des neuen Hundegesetzes keine Vorwirkung zukomme. Indessen verwies das Verwaltungsgericht auf seine Rechtsprechung in Anwendung der damals geltenden Regelung. In jenem Fall hatte das Verwaltungsgericht die Rechtmässigkeit der Anordnung eines Leinenzwangs durch eine Gemeinde auf einem rund 3 km langen, intensiv genutzten Teilstück eines Wanderwegs entlang der Limmat zu prüfen. Das Verwaltungsgericht hatte damals erkannt, dass den Gemeinden ein Entscheidungsspielraum verbleibe, einen Leinenzwang auch an anderen als den, in dem damals geltenden § 10 Abs. 1 aHuG umschriebenen Örtlichkeiten durch Allgemeinverfügung festzulegen. Das Gericht führte in seinem Entscheid weiter aus, dies ergebe sich nicht aufgrund einer Auslegung der speziell den Leinenzwang betreffenden Bestimmung von § 10 Abs. 1 aHuG, sondern gestützt auf die Entstehungsgeschichte des Gesetzes. So habe der Regierungsrat in seinem Antrag an den Kantonsrat vom 9. April 1970 ausgeführt, es bleibe den Gemeinden trotz der mit den Bestimmungen über die «Hundehaltung» angestrebten Vereinheitlichung unbenommen, «gestützt auf ihre allgemeinen polizeilichen Befugnisse und in Ausführung des Hundegesetzes durch individuelle Verfügung gewisse Verhaltensgebote für einzelne Örtlichkeiten zu schaffen» (VGer, VB.2007.391, E. 4.2 S. 7). Das Gericht hielt dazu weiter fest, dass derartige Allgemeinverfügungen allerdings einen Bezug zu den übrigen Verhaltensvorschriften in den damals geltenden §§ 6 ff. aHuG aufweisen müssen, wobei diesbezüglich vor allem § 8 aHuG (welcher dem heutigen § 9 Abs. 2 HuG entspricht) in Betracht falle, wonach Hunde so zu warten und zu beaufsichtigen seien, dass sie weder Personen durch fortwährendes Gebell, Geheul oder auf andere Weise belästigen, noch Gehwege, Trottoirs, Parkanlagen, fremde Gärten oder landwirtschaftliche Kulturen während der Vegetationszeit verunreinigen. Diese Beaufsichtigungspflicht könne je nach den örtlichen Verhältnissen und übrigen Umständen auch die Pflicht enthalten, den Hund an die Leine zu nehmen. Eine Konkretisierung der gesetzlichen Beaufsichtigungspflicht durch eine Allgemeinverfügung, welche einen generellen Leinenzwang vorsehe, rechtfertige sich indessen nur bezüglich Örtlichkeiten, an denen ein erhöhtes Gefahren- oder Belästigungspotential bestehe; die von freilaufenden Hunden ausgehende allgemeine, abstrakte Gefährdung genüge nicht, denn ihr werde bereits mit der Beaufsichtigungspflicht des Halters gemäss § 8 aHuG Rechnung getragen. Um einen Wanderweg allein wegen der intensiven Nutzung mit einem Anleingebot zu belegen, müssten eigentliche Missstände vorhanden sein. Das Verwaltungsgericht erwog in jenem Fall, die von der Gemeinde angeführten Vorfälle (welche bei Kindern und deren Eltern, anderen Spaziergängern und Joggern Angst vor freilaufenden Hunden erweckt hätten) deuteten auf einen eigentlichen Missstand und damit auf ein öffentliches Interesse an einem Leinenzwang für die fragliche Wegstrecke hin. Das Gericht gelangte dennoch im Rahmen der Interessenabwägung zum Schluss, dass ein Leinengebot für die gesamte Wegstrecke unverhältnismässig sei (VGer, VB.2007.391, E. 4.2 S. 7 f.) 

Die vom Verwaltungsgericht im zitierten Entscheid den Gemeinden zugestandene Kompetenz zur Bezeichnung von Orten, an welchen Hunde an der Leine zu führen sind, wurde mit der Revision des Hundegesetzes in dessen § 2 Abs. 2 lit. d gesetzlich festgeschrieben.  Dass der Gesetzgeber damit den Gemeinden keine eigene Gesetzgebungskompetenz einräumen wollte, insbesondere keine über die kantonalen Bestimmungen hinausgehenden, ergänzenden Regelungen zu erlassen, ergibt sich aus der Gesetzessystematik: Die den Gemeinden erteilte Befugnis zu Bezeichnung von Orten, an welchen Hunde an der Leine zu führen sind, findet sich in § 2 HuG, welcher den Gemeinden als Aufgabe im Zusammenhang mit der Hundegesetzgebung lediglich deren Vollzug überträgt. Zu vollziehen hat die Gemeinde im vorliegenden interessierenden Zusammenhang insbesondere die §§ 9 ff. HuG, welche die Pflichten der Hundehaltenden zwecks Wahrung der öffentlichen Sicherheit festschreiben. Somit sind die Gemeinden gehalten, im Rahmen des Vollzugs die Einhaltung der kantonalen Vorschriften zu kontrollieren und einzuschreiten, falls sie Verstösse feststellen (so wie die Gemeinden dies beispielsweise im Strassenverkehr durch die Gemeinde- und Kantonspolizei vornehmen). Nur dort, wo selbst mit Durchführung von regelmässigen Kontrollen die öffentliche Sicherheit nicht gewährleistet werden kann, steht der Gemeinde die Kompetenz zur Anordnung einer Leinenpflicht gemäss § 2 Abs. 2 lit. d HuG zu. Dies ist dann der Fall, wenn die öffentliche Sicherheit konkret gefährdet ist und die Interessenabwägung gemäss der zitierten verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung so ausfällt, dass die Bezeichnung von Orten gemäss § 2 Abs. 2 lit. d HuG, an welchen Hunde an der Leine zu führen sind, als verhältnismässig erscheint, um die öffentliche Sicherheit zu gewährleisten und dies nicht durch die der Gemeinde gemäss HuG übertragenen Vollzugsaufgaben durchgeführte Kontrollen erreicht werden konnte. In diesem Sinn ist die vorstehend zitierte Rechtsprechung zu dem bis zum 31. Dezember 2009 geltenden Hundegesetz analog auf das heute geltende Recht anwendbar. 

7. Leinenpflicht zwecks Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit

7.1 

Die Rekursgegnerin bringt die öffentliche Sicherheit als Begründung für die Einführung der ganzjährigen Leinenpflicht im Rütiwald vor. Mit einer ganzjährigen Leinenpflicht könnten Konflikte zwischen freilaufenden Hunden und Nutzenden des Vitaparcours vermieden werden. Der Vitaparcours nehme den Hauptteil der Fläche des Rütiwaldes, welche nicht als Naturschutzgebiet bezeichnet sei, ein. Es sei daher im Sinne von § 10 HuG, welcher das Mitführen oder Freilassen von Hunden auf Spiel- und Sportfeldern gänzlich verbiete, dass Hunde in diesem Bereich anzuleinen seien. Weiter führte die Rekursgegnerin aus, es gäbe diverse Parallelen zu einer Sportanlage, aufgrund welcher es verhältnismässig sei, auf dem Vitaparcours eine Leinenpflicht anzuordnen. Der Vitaparcours werde rege genutzt, auch von Schulklassen und sei deshalb als ergänzende Anlage der Schulhausanlage zur sportlichen Betätigung anzusehen. Der Einwand der Rekurrenten, der Vitaparcours sei aus juristischer Sicht keine Sportanlage im Sinn von § 10 HuG sei irrelevant, da die Rekursgegnerin den Vitaparcours nur sinngemäss, beziehungsweise hinsichtlich der gesetzgeberischen Absicht auf § 10 HuG verweise. Würde es sich beim Vitaparcours um eine Sportanlage gemäss § 10 HuG handeln, wäre das Mitführen von Hunden verboten. Weiter führte die Rekursgegnerin aus, unterschiedliche Regelungen innerhalb desselben Waldes sei weder aus juristischer Sicht zielführend noch aus Sicht der Umsetzung praktikabel. Die Einführung der Leinenpflicht für den gesamten Rütiwald sei deshalb gerechtfertigt und entspreche den Anforderungen und den Absichten des HuG sowie der gängigen Praxis der umliegenden Gemeinden. 

Es ist zu prüfen, ob die mit der Anordnung vom 27. September 2021 vorgenommene Konkretisierung der gesetzlichen Beaufsichtigungspflicht durch eine Allgemeinverfügung, welche eine generelle Leinenpflicht anordnet, vorliegend gerechtfertigt ist. Dazu ist in analoger Anwendung der in den Erwägungen 6.2 und 6.3 vorstehend zitierten Rechtsprechung entwickelten Kriterien zu prüfen, ob die angeordnete ganzjährige Leinenpflicht verhältnismässig und geeignet ist, einem, die öffentliche Sicherheit gefährdenden Missstand entgegenzuwirken und die öffentliche Sicherheit zu gewährleisten. Dies ist unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse sowie unter Abwägung allfälliger gegenläufiger Interessen vorzunehmen. 

7.2

Die Rekursgegnerin macht geltend, mit einer ganzjährigen Leinenpflicht im Rütiwald könnten Konflikte zwischen freilaufenden Hunden und Nutzenden des Vitaparcours vermieden werden. Der Vitaparcours nehme den Hauptteil der Fläche des Rütiwaldes ein, welcher nicht durch Naturschutzgebiete abgedeckt sei. Es sei daher im Sinne des kantonalen Hundegesetzes, welches in § 10 unter anderem das Mitführen oder Freilassen von Hunden auf Spiel- und Sportfeldern gänzlich verbiete, dass Hunde in diesem Bereich anzuleinen seien. 

Vorab ist festzuhalten, dass die Aufzählung in § 10 HuG, mit welchen der kantonale Gesetzgeber bestimmt hat, wo Hunde nicht mitgeführt werden dürfen, abschliessend ist. Ob die Rekursgegnerin aus dem Betretverbot für Hunde auf Spiel- und Sportplätzen für die Einführung einer Leinenpflicht im Gebiet des Vitaparcours im Rütiwald etwas zu ihren Gunsten ableiten kann, kann vorliegend grundsätzlich offenbleiben, zumal es vorliegend nicht um die Einführung eines Betretverbots, sondern um die Einführung einer Leinenpflicht geht. Diesbezüglich sind die § 2 Abs. 2 lit. d i.V.m. 11 Abs. 1 lit. d HuG relevant. 

In § 11 HuG bestimmt der kantonale Gesetzgeber abschliessend die Orte, an welchen Hunde an der Leine zu führen sind. Dazu gehören gemäss § 11 Abs. 1 lit. d HuG auch die Orte, welche von den zuständigen Behörden entsprechend signalisiert wurden. Die Kompetenz der Gemeinde zur Bezeichnung von Orten, an welchen Hunde an der Leine zu führen sind, ergibt sich aus § 2 Abs. 2 lit. d HuG. Diese Bestimmung wurde für Örtlichkeiten geschaffen, an welchen ein erhöhtes Gefahren- und Belästigungspotential durch Hunde besteht. Die von freilaufenden Hunden ausgehende abstrakte Gefährdung genügt für die Anordnung einer Leinenpflicht nicht. Die Strecke eines Vitaparcours könnte unter Umständen als einen Ort im Sinne von § 2 Abs. 2 lit. d HuG qualifiziert werden. Um eine Leinenpflicht anzuordnen, müsste die Rekursgegnerin darlegen können, dass auf der Strecke des Vitaparcours im Rütiwald ein erhöhtes Gefahren- und Belästigungspotential für Vitaparcoursbenützer durch Hunde besteht. Im vorliegenden Fall hat die Rekursgegnerin weder in ihrem Entscheid noch in der Vernehmlassung bzw. der Duplik substantiiert dargelegt, worin das erhöhte Gefährdungs- und Belästigungspotential durch Hunde im Rütiwald besteht. Sie hat keine konkreten Beispiele von Konflikten und gemeldeten Vorfällen zwischen Hundehaltenden und ihren freilaufenden Hunden und Benützern des Vitaparcours genannt. Die Rekursgegnerin beschränkt sich darauf, allgemein auszuführen, dass freilaufende Hunde zu Konflikten zwischen Hundehaltenden und anderen Waldbenutzern führten sowie dass freilaufende Hunde eine Gefahr für die anderen Waldbenützer darstellten. Worin diese Konflikte bestehen, wie häufig sie auftreten und in welcher Ausprägung sie sich manifestieren, bleibt sowohl im Entscheid vom 27. September 2021 als auch in den Stellungnahmen der Rekursgegnerin unerwähnt. Dass von den im Rütiwald freilaufenden Hunden eine konkrete Gefahr für die anderen Waldbenützer ausgeht und wie diese Gefahr sich manifestiert, lässt sich den Ausführungen der Rekursgegnerin auch nicht entnehmen. Die Rekursgegnerin wiederholte zwar mehrmals, dass ihr der Schutz der Waldbesucher vor freilaufenden Hunden ein Anliegen sei. Wovor die Waldbesucher tatsächlich geschützt werden müssen und welche Vorfälle sich ereignet haben, dass Schutzmassnahmen in Form der Einführung einer generellen Leinenpflicht verhältnismässig und notwendig wären, um die Waldbenützer vor der Zufügung von Schäden durch freilaufende Hunde zu schützen, lässt sich weder dem angefochtenen Entscheid noch den Eingaben der Rekursgegnerin entnehmen. In Anlehnung an die oben zitierte verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung bedarf es konkreter Missstände, damit eine Gemeinde eine Leinenpflicht an Orten gemäss § 2 Abs. 2 lit. d HuG anordnen darf. Diese Anforderungen gelten für die Einführung einer ganzjährigen Leinenpflicht für Hunde. Solche Missstände hat die Rekursgegnerin nicht konkret geltend gemacht, sondern nur allgemein behauptet, angesichts der hohen Besucherzahl im Rütiwald, welche überdies aus Sicht der Rekursgegnerin erwünscht sei, gäbe es ein erhöhtes Konfliktpotential zwischen Hundehaltenden und anderen Waldbenützern, insbesondere Vitaparcoursbenützern, wegen freilaufender Hunde. Die Rekursgegnerin müsste substantiiert konkrete Missstände, welche sich auf das gesamte Waldgebiet des Rütiwaldes beziehen und die öffentliche Sicherheit gefährden, darlegen können. Dies hat sie vorliegend nicht getan.  

Die gemäss verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung vorzunehmende Interessenabwägung zur Prüfung, ob die Anordnung einer Leinenpflicht gerechtfertigt ist, kann mangels diesbezüglicher Begründung des angefochtenen Entscheides nicht vorgenommen werden. Aus den Eingaben der Rekursgegnerin geht vielmehr hervor, dass sie die, ihr von der kantonalen Hundegesetzgebung übertragenen Vollzugsaufgaben bisher nicht oder zumindest nicht ausreichend wahrgenommen hat. Primär obliegt es der Gemeinde, die den Hundehaltenden durch die kantonale Hundegesetzgebung auferlegten Pflichten zu kontrollieren. Bezüglich allfälliger Konflikte von Hundehaltenden und deren freilaufenden Hunde mit anderen Waldbenutzern hat die Gemeinde insbesondere die Einhaltung der §§ 9 Abs. 1, 9 Abs. 2 und 9 Abs. 3 lit. c HuG durch die Hundehaltenden zu kontrollieren und zu vollziehen. 

Der Vollständigkeit halber ist darauf hinzuweisen, dass das Vorbringen der Rekursgegnerin, die Einführung der ganzjährigen Leinenpflicht im Rütiwald sei gerechtfertigt und entspreche den Anforderungen und der Absicht des kantonalen Gesetzgebers, ins Leere geht. Wie vorstehend erwähnt, kommen der Rekursgegnerin im Bereich der Hundehaltung lediglich Vollzugsaufgaben zu. Der kantonale Gesetzgeber hat die Pflichten der Hundehaltenden im Wald und am Waldrand in § 9 Abs. 2 HuG festgehalten. Dieser Regelung kann entnommen werden, dass es nicht die Absicht des kantonalen Gesetzgebers war, dass die Gemeinden ein Waldgebiet vollständig mit einer generellen ganzjährigen Leinenpflicht belegen dürfen. Auch das Vorbringen, dass es nicht sinnvoll sei, im gleichen Wald unterschiedliche Regelungen bezüglich Leinenpflicht zu haben, ist nicht stichhaltig. Die Naturschutzgebiete im Rütiwald sind klar gekennzeichnet, so dass es sowohl für die Waldbenützer als auch für die Vollzugsorgane eindeutig erkennbar ist, ob sich jemand im Naturschutzgebiet oder ausserhalb davon aufhält. Die Umsetzung der Leinenpflicht im Naturschutzgebiet dürfte für die Rekursgegnerin anlässlich einer Kontrolle vor Ort ohne Probleme möglich sein. Gleiches gilt für den Fall, dass – bei Vorliegen der erforderlichen Voraussetzungen – die Strecke des Vitaparcours im Rütiwald als Ort im Sinn von § 2 Abs. 2 lit. d HuG bezeichnet und dort Leinenpflicht angeordnet würde. Auch diese Strecke ist klar begrenzt und dürfte für die Rekursgegnerin bei der Durchsetzung einer allfälligen Leinenpflicht unproblematisch sein.

7.3 Einhaltung der Leinenpflicht in Naturschutzgebieten

Aufgrund der Ausführungen der Rekursgegnerin ist diese der Ansicht, dass die bereits geltende Leinenpflicht in den Naturschutzgebieten des Rütiwaldes von den Hundehaltenden mangelhaft befolgt wird. Die Rekursgegnerin scheint die geltende Leinenpflicht in den Naturschutzgebieten bisher nicht kontrolliert bzw. für deren Einhaltung gesorgt zu haben. Eine Erweiterung der Leinenpflicht auf weitere Teile des Waldes oder gar den ganzen Wald mit der Begründung, so könne die Leinenpflicht im Naturschutzgebiet besser eingehalten werden, ist angesichts der nicht erkennbaren Bemühungen der Gemeinde bezüglich der ihr vom Gesetz übertragenen Vollzugsaufgaben weder verhältnismässig noch geeignet, einen allfälligen (und im Übrigen von der Gemeinde weder konkret geltend gemachten noch mit konkreten Vorfällen belegten) Missstand zu beheben. Die Gemeinde wird erneut darauf hingewiesen, dass sie gemäss § 2 HuG zum Vollzug der in diesem Gesetz festgehaltenen Bestimmungen verpflichtet ist. Die Einhaltung der Leinenpflicht im Naturschutzgebiet des Rütiwaldes hat die Gemeinde mittels regelmässiger Kontrollen vorzunehmen und fehlbare Hundehaltende zu ermahnen und zu verzeigen.

7.4

Angesichts dieses Ergebnisses kann die Frage, ob es sich beim Rütiwald um einen «Ort» im Sinne von § 2 Abs. 2 lit. d HuG handelt, offenbleiben. Dennoch ist an dieser Stelle festzuhalten, dass die Einführung einer Leinenpflicht in einem ganzen Wald von der Grösse des Rütiwaldes nicht unter § 2 Abs. 2 lit. d HuG subsumiert werden kann. Die zwingend vorzuliegenden Missstände, welche die öffentliche Sicherheit gefährden, müssten den ganzen Wald betreffen, was von der Gemeinde substantiiert darzulegen wäre. 

An dieser Feststellung ändert auch die Begründung der Rekursgegnerin in ihrem Beschluss vom 27. September 2021 nichts. Die Rekursgegnerin schildert eine Situation, in welcher sich Hundehaltende nicht an die Regeln – damit meint sie wohl das HuG und die gemäss Naturschutzgesetz signalisierte Leinenpflicht – hielten. Wie vorstehend wiederholt ausgeführt, ist es die Aufgabe der Gemeinde, die Bestimmungen des Hundegesetzes, insbesondere die, den Hundehaltenden zum Schutz der öffentlichen Sicherheit auferlegten Pflichten gemäss §§ 9 ff. HuG zu kontrollieren und gegebenenfalls fehlbare Hundehaltende zu ermahnen und zu verzeigen. 

7.5

Der Vollständigkeit halber sind die Rekurrenten darauf hinzuweisen, dass Waldgebiete nicht geeignet sind, um Hunde miteinander herumrennen und sich austoben zu lassen (s. vorstehende und nachfolgende Erwägungen dieses Entscheides). Die Bestimmungen des Hundegesetzes sind diesbezüglich klar: Hundehaltende müssen ihre freilaufenden Hunde im Wald auf kurze Distanz und in Sichtweite führen und jederzeit unter Kontrolle halten. Diese Vorschriften sind von den Hundehaltenden im Wald jederzeit einzuhalten.

8. Leinenpflicht zum Wildschutz

8.1 Vorbringen der Rekursgegnerin

Die Rekursgegnerin begründete die Anordnung vom 27. September 2021 im Weiteren mit dem Wildschutz. Die vielen freilaufenden Hunde würden das Wild gefährden. Dieses Problem habe man im Rahmen der Revision des Jagdgesetzes erkannt. Mit Inkraftsetzung des revidierten Jagdgesetzes sei eine Ergänzung des HuG geplant, wonach die Hunde inskünftig in der Setzzeit vom 1. April bis zum 31. Juli im Wald und an Waldrändern an der Leine zu führen seien. 

8.2 Regelung im geltenden Jagdgesetz

Gemäss dem geltenden kantonalen Gesetz über Jagd und Vogelschutz vom 12. Mai 1929 (Jagdgesetz; LS 922.1) ist strafbar, wer Hunde unberechtigt, vorsätzlich oder fahrlässig jagen lässt (§ 32bis Abs. 1 Jagdgesetz). § 32bis Abs. 3 Satz 1 des Jagdgesetzes regelt in diesem Zusammenhang, dass die Gemeinden bestimmen können, dass im ganzen Gebiet oder in Gebietsteilen ihrer Wildschonreviere und Vogelschutzgehölze die für das Wild gefährlichen Hunde an der Leine zu führen sind. Weitere Bestimmungen, welche den Gemeinden eine Kompetenz zum Erlass einer Leinenpflicht für Hunde zum Zweck des Wildschutzes einräumen würden, finden sich nicht im Jagdgesetz. 

8.3 Sachverhalt 

Beim Rütiwald handelt es sich weder um eine Wildschutzzone noch um ein Vogelschutzgehölz gemäss § 32bis Abs. 1 Jagdgesetz. Es kann deshalb offengelassen werden, welche Hunde unter dem Begriff «für das Wild gefährliche Hunde» zu subsumieren sind, da der Rekursgegnerin im Rütiwald gestützt auf das Jagdgesetz ohnehin keine Kompetenz zur Anordnung einer Leinenpflicht zukommt. Immerhin ist aufgrund der Gesetzessystematik davon auszugehen, dass § 32bis Abs. 3 Jagdgesetz unter dem Begriff «für das Wild gefährliche Hunde» die in § 32bis Abs. 1 Jagdgesetz genannten Hunde meint, nämlich diejenigen, welche von den Hundehaltenden unberechtigt, vorsätzlich oder fahrlässig jagen gelassen werden. 

Nach dem Gesagten erlaubt das Jagdgesetz den Gemeinden lediglich die Anordnung einer Leinenpflicht für die, für das Wild gefährlichen Hunde und dies auch nur in Wildschutzzonen und in Vogelschutzgehölzen. Die Anordnung vom 27. September 2021 findet im Jagdgesetz keine gesetzliche Grundlage. 

8.4 Vollzug der Bestimmungen zum Wildschutz (HuG)

Neben dem Jagdgesetz enthält auch die kantonale Hundegesetzgebung Bestimmungen zum Wildschutz. So werden die Hundehaltenden in § 9 Abs. 1 HuG diesbezüglich ausdrücklich in die Pflicht genommen, indem Hunde so zu führen und zu beaufsichtigen sind, dass sie unter anderem weder Tiere noch die Umwelt gefährden. Für die Beaufsichtigung der Hunde im Waldgebiet bedeutet dies, dass Hunde nur freilaufen gelassen werden dürfen, wenn die Hundehaltenden gewährleisten können, dass sie ihren Hund ohne Leine auf Sichtweite in kurzer Distanz führen können (§ 9 Abs. 1 i.V.m. § 9 Abs. 2 HuG). Hundehaltende, welche nicht gewährleisten können, dass sie diese gesetzlichen Vorgaben einhalten können, müssen ihre Hunde im Wald und am Waldrand an der Leine führen. Dies ergibt sich aus den Bestimmungen des kantonalen Hundegesetzes und bedarf keiner weiteren präzisierenden Anordnungen. Der Vollzug dieser gesetzlichen Bestimmungen obliegt der Gemeinde. Es ist somit Aufgabe der Gemeinde, mittels Kontrollen sicherzustellen, dass die genannten gesetzlichen Bestimmungen zum Wildschutz von den Hundehaltenden eingehalten werden. Hundehaltende, welche die vorstehend genannten Anforderungen an das Führen von Hunden im Wald ohne Leine nicht erfüllen können, sind gestützt auf § 9 Abs. 1 i.V.m. § 9 Abs. 2 HuG verpflichtet, ihre Hunde im Wald und am Waldrand an der Leine zu führen. Andernfalls sind sie von der Rekursgegnerin zu ermahnen bzw. zu verzeigen. Raum für eine über die kantonale Regelung hinausgehende kommunale Regelung zur Gewährleistung des Wildschutzes ist aufgrund der abschliessenden kantonalen Regelungen auch gestützt auf das Hundegesetz nicht vorhanden. 

Entsprechend geht die Argumentation der Rekursgegnerin, das Wild gerate angesichts der steigenden Anzahl Hundehaltenden, die sich nicht an die Regeln hielten, zunehmend unter Druck, wogegen etwas zu unternehmen sei, nämlich die Einführung einer ganzjährigen Leinenpflicht für Hunde im Wald und am Waldrand, ins Leere. Die Rekursgegnerin legte weder in der Anordnung vom 27. September 2021 noch in ihren Stellungnahmen dar, dass sie die ihr vom kantonalen Hundegesetz übertragenen Vollzugsaufgaben umgesetzt und erfolglos alle Massnahmen zur Einhaltung der §§ 9 ff. HuG getroffen habe. Wie vorstehend ausgeführt, schreibt § 9 Abs. 1 lit. a und b HuG vor, dass Hunde so zu halten, zu führen und zu beaufsichtigen sind, dass sie weder Mensch noch Tier gefährden, belästigen oder in der bestimmungsgemässen und sicheren Nutzung des frei zugänglichen Raumes beeinträchtigen (lit. a) sowie die Umwelt nicht gefährden (lit. b). Die Kontrolle der Einhaltung dieser Vorschriften ist eine klassische Vollzugsaufgabe gemäss § 2 Abs. 1 HuG. Die Rekursgegnerin ist gehalten, die Einhaltung der Bestimmungen des HuG, insbesondere auch des § 9 Abs. 1 und 2 HuG, mit den geeigneten Vollzugsmassnahmen wie Kontrolle, Ermahnung und Verzeigung von fehlbaren Hundehaltenden etc. vorzunehmen. Zusammenfassend ist die Rekursgegnerin darauf hinzuweisen, dass das HuG der Gemeinde eine ausreichende Handhabe zur Verfügung stellt, um fehlbare Hundehaltende zur Rechenschaft zu ziehen. 

Wie die Rekursgegnerin zutreffend ausführt, soll mit der Inkraftsetzung des revidierten Jagdgesetzes das Hundegesetz mit § 11 Abs. 1 lit. e ergänzt werden. Danach sind Hunde im Wald und an Waldrändern vom 1. April bis zum 31. Juli an der Leine zu führen. Ausgenommen von dieser Regelung sind Jagd-, Rettungs- und Diensthunde beim Einsatz oder in der Ausbildung. Diese dem Schutz der trächtigen und neu geborenen Wildtiere dienende Bestimmung ist aktuell noch nicht in Kraft. Eine Vorwirkung der geplanten kantonalen Regelung gibt es nicht. Eine über die kantonale Regelung hinausgehende Regelungskompetenz der Rekursgegnerin fällt ausser Betracht. Die Anordnung der Rekursgegnerin vom 27. September 2021 mit einer weit über die geplante und noch nicht geltende kantonale Regelung hinausgehende kommunalen Regelung, verstösst damit gegen übergeordnetes Recht. Die neu, ab dem Inkrafttreten des revidierten Jagdgesetzes im HuG geplante Regelung einer generellen Leinenpflicht im Wald und am Waldrand vom 1. April bis 31. Juli begründet keine kommunale Kompetenz für die Einführung einer ganzjährigen Leinenpflicht (vgl. VGer, 5. Juli 2018, VB.2017.429, E. 2.2 mit Hinweisen auf Urteile des Bundesgerichts, BGer. 3. Juni 2013, 2C_1200/2012; s.a. E. 7 vorstehend). Der kantonale Gesetzgeber hat mit der Ergänzung der Hundegesetzgebung bewusst eine Leinenpflicht im Wald und am Waldrand auf die Setzzeit vom 1. April bis zum 31. Juli beschränkt. Mangels kommunaler Regelungskompetenz verstösst eine darüberhinausgehende kommunal angeordnete ganzjährige Leinenpflicht gegen übergeordnetes Recht.

9. Zusammenfassung

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Beschluss der Rekursgegnerin vom 27. September 2021 gegen übergeordnetes Recht verstösst und aufzuheben ist. 

10. [Kosten- und Entschädigungsfolgen]

N.B.

Das Verwaltungsgericht (Entscheid VB.2022.00107 vom 16. März 2023) hat eine Beschwerde des Gemeinderates Rüti abgewiesen und damit den Beschluss des Bezirksrats Hinwil bestätigt.

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