Anonymisierter Entscheidtext
Sachverhalt
Die Rekurrentin trat am 15. Oktober 2003 in den Dienst des Rekursgegners ein. Sie begann als Leiterin des Rechnungswesens. Auf den 1. September 2007 übernahm sie die Funktion als Leiterin Controlling und Statistik. Per 1. Oktober 2007 wurde die Rekurrentin, nach Zusammenlegung der Abteilungen Controlling und Statistik und Rechnungswesen, zur Leiterin der neuen Abteilung Finanzen und Controlling ernannt und wurde damit auch Mitglied der Geschäftsleitung. Auf den 1. November 2015 wechselte die Rekurrentin in den Bereich A. und B. und übernahm dessen Führung. Seit November 2018 führte sie ausserdem die Organisationseinheit B. Am 9. Oktober 2019 wurde eine ausserordentliche Mitarbeiterbeurteilung durchgeführt. Sie fiel gesamthaft ungenügend aus. Die Rekurrentin erhielt gleichentags und am 30. Januar 2020 Gelegenheit zur Stellungnahme. Die Rekurrentin machte mit Schreiben vom 13. Februar 2020 davon Gebrauch. Am 5. März 2020 kündigte der Rekursgegner das zwischen ihm und der Rekurrentin bestehende Arbeitsverhältnis. Dagegen wurde mit Eingabe vom 15. April 2020 rechtzeitig und gemäss der Rechtsmittelbelehrung Rekurs an die Direktion C. erhoben. Die Rekurrentin beantragt die Aufhebung der angefochtenen Verfügung und die Feststellung der Nichtigkeit der ausgesprochenen Kündigung. Der Rekursgegner sei demzufolge zu verpflichten, das Arbeitsverhältnis mit der Rekurrentin fortzusetzen. Bei Verneinung der Nichtigkeit sei der Rekurrentin eine Entschädigung von Fr. […] sowie eine Abfindung von Fr. […] zuzusprechen; alles unter Entschädigungsfolgen zulasten des Rekursgegners. In prozessualer Hinsicht habe die Direktion C. offenzulegen, ob sie dem Verzicht auf Bewährungsfrist im Fall der Rekurrentin zugestimmt habe und ob sie in irgendeiner Form in das Entlassungsverfahren einbezogen gewesen sei. Sollte die Direktion C. involviert gewesen sein, sei die Behandlung des vorliegenden Rekurses dem Regierungsrat zu übertragen. Gestützt auf die prozessualen Anträge der Rekurrentin überwies die angerufene Direktion C. am 6. Mai 2020 den Rekurs an die Staatskanzlei zur Bearbeitung und Antragstellung an den Regierungsrat. In seiner Vernehmlassung vom 24. Juni 2020 beantragt der Rekursgegner, der Rekurs sei abzuweisen, eventualiter sei der Rekurrentin eine Entschädigung von zwei Monatslöhnen und eine Abfindung von acht Monatslöhnen zuzusprechen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Rekurrentin. Das gemäss § 150 lit. f der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom 19. Mai 1999 (VVO; LS 177.111) zum Mitbericht eingeladene Personalamt beantragt innert erstreckter Frist eine teilweise Gutheissung des Rekurses. Mit Stellungnahme vom 8. Dezember 2020 hielt die Rekurrentin an sämtlichen Rekursanträgen fest.
Erwägungen
1. a) Nach § 33 des Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG; LS 177.10) richtet sich der Weiterzug von personalrechtlichen Entscheiden, soweit das Personalgesetz nichts Abweichendes regelt, nach den Bestimmungen des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2). Nach § 19 Abs. 1 lit. a in Verbindung mit § 19b Abs. 1 VRG können Anordnungen einer unteren Verwaltungsbehörde durch Rekurs an die obere Behörde weitergezogen werden. Erstinstanzliche Anordnungen der Direktionen können mit Rekurs beim Regierungsrat angefochten werden (§ 19b Abs. 2 lit. a Ziff. 1 VRG). Gemäss § 19b Abs. 4 VRG ist für den Fall, dass eine Rekursinstanz Rat oder Weisung erteilt hat, dass oder wie eine Vorinstanz entscheiden soll, die der Rekursinstanz übergeordnete Verwaltungseinheit für die Behandlung des Rekurses zuständig.
b) Die Austrittsverfügung vom 5. März 2020 betreffend Auflösung des Arbeitsverhältnisses wurde vom Rekursgegner erlassen. Zur Behandlung des dagegen gerichteten Rekurses wäre deshalb grundsätzlich die Direktion C. zuständig. Deren Personalbeauftragte hat aber, wie aus den mit der Rekursantwort nachgereichten Beilagen hervorgeht, am 17. Oktober 2019 ihr nach § 18 Abs. 3 VVO erforderliches Einverständnis zum ausnahmsweisen Verzicht auf das Ansetzen einer Bewährungsfrist erteilt und so den Kündigungsentscheid des Rekursgegners massgebend mitbeeinflusst. Die Rechtmässigkeit einer Kündigung hängt nämlich auch davon ab, ob zu Recht auf eine Bewährungsfrist verzichtet wurde (Entscheid des Verwaltungsgerichts VB.2017.000165 vom 17. Mai 2017, E. 3). Die Zuständigkeit des Regierungsrates ist folglich gestützt auf § 19b Abs. 4 VRG gegeben.
2. [Ausstand Direktionsvorsteher/in]
3. a) Der Rekursgegner begründet die Kündigung im Wesentlichen mit dem Nichterreichen von Arbeitszielen sowie mit dem Führungsverhalten der Rekurrentin; dieses entspreche nicht seinen berechtigten Erwartungen an eine Bereichsleiterin, die auch Mitglied der Geschäftsleitung sei. Die Rekurrentin besitze zwar theoretisches Führungswissen, doch verstehe sie es nicht, trotz umfangreicher und langandauernder interner wie externer Unterstützung, das Gelernte in den Führungsalltag zu transferieren und die ihr unterstellten Personen und Teams zielgerichtet, effektiv und effizient zu führen. Kritik nehme sie nur vordergründig entgegen, könne damit jedoch kaum konstruktiv umgehen und ihr Vorgehen oder Verhalten der Situation adäquat anpassen. So schiene sie beispielweise anlässlich der Aussprache, zu der sie im Juli 2019 aufgrund des kritischen Zustandes des Betriebes und der sehr schlechten Stimmung im Führungsteam einberufen hatte, einsichtig und grundsätzlich willens, ihr Führungsverhaltens zu ändern. In der Folge seien die Veränderungen jedoch ausgeblieben. Sie habe die effektiven Mängel nicht erkannt, die Anliegen des Teams nicht verstanden und auch nicht Wege gefunden, ihren Führungsstil den Erwartungen des Teams sowie den betrieblichen Notwendigkeiten anzupassen. Des Weiteren sei die Rekurrentin nicht in der Lage, mit ihrem Führungsteam tragfähige und nachhaltige Konsenslösungen zu entwickeln. Vielmehr ordne sie Massnahmen an, die sich im Alltag nicht oder nur schwer und jedenfalls mit viel Reibungsverlust umsetzen liessen. In der Konsequenz führe dies zu einer Lähmung und Blockierung der Gesamtorganisation und zu einem sehr grossen Leidensdruck bei den Führungspersonen sowie den Mitarbeitenden, die ihre Aufgaben trotz äusseren Drucks nicht mehr einwandfrei und effizient erfüllen könnten. Die Rekurrentin habe ausserdem grosse Schwierigkeiten, zielgruppengerecht zu kommunizieren sowie Aufgaben, Kompetenzen und Verantwortung stufengerecht zu delegieren, was wiederum dazu führe, dass die Führungspersonen ihre Verantwortung nicht mehr wahrnehmen könnten. Eine solche Atmosphäre wirke demotivierend und führe zu einer massiven Verunsicherung sowie teilweise zu Handlungsunfähigkeit bei den Betroffenen. Insgesamt habe die Rekurrentin in ihrem Team den Rückhalt als Führungsperson unwiederbringlich verloren. Hinzu komme, dass die Rekurrentin ausdrückliche und einfache Anweisungen teilweise nicht befolge. So habe sie beispielsweise im Oktober 2019 den Umzug der Mitarbeitenden von D. nach E. trotz anderslautender Anordnung ihrer Vorgesetzten in Auftrag gegeben. Zusammenfassend sei die Rekurrentin zu wenig in der Lage, ihre Funktion auf Managementstufe der Bereichsleitung auszufüllen. Theoretisches und konzeptionelles Wissen sei zwar vorhanden, dieses könne jedoch nicht nachhaltig im Führungsalltag ein- und umgesetzt werden. Auch erkenne die Rekurrentin erfolgskritische Zusammenhänge zu wenig, um sachgerechte Schlussfolgerungen zu ziehen und entsprechend nachvollziehbare Managemententscheide zu treffen.
b) Die Rekurrentin verneint das Vorliegen von Kündigungsgründen, bezeichnet die Kündigung als «in einem ausserordentlichen Ausmass fehlerhaft» und beantragt gestützt darauf die Feststellung der Nichtigkeit. Die Austrittsverfügung nenne keinen einzigen prüfbaren Sachverhalt, der eine Kündigung auch nur im Entferntesten rechtfertige. Der einzige sachlich umschriebene Sachverhalt – Anordnung des Umzugs von D. nach E. durch die Rekurrentin wider die Weisung ihrer Vorgesetzten – sei offensichtlich von der Schwere eines Entlassungsgrundes weit entfernt. Die Platzverhältnisse in D. seien ausserdem prekär gewesen, womit der Umzug eine sachliche Grundlage gehabt habe. Der Umzug sei ausserdem auch von den Angestellten bereits seit längerer Zeit gewünscht worden. Es sei nicht vertretbar gewesen, das Projekt zu stoppen und die Mitarbeiter auf später zu vertrösten. Die B. habe sich überdies bereits seit längerer Zeit in einem kritischen Zustand befunden und nicht erst seitdem die Rekurrentin deren Leitung, notabene auf ausdrücklichen Wunsch des damaligen Amtschefs, übernommen habe. Die Absetzung des früheren Leiters hätten ihr einige Mitarbeiter jedoch persönlich übelgenommen. Es seien Gerüchte in die Welt gesetzt worden, die dazu geführt hätten, dass der damalige Amtschef ein externes Coaching in Auftrag gegeben habe. Das Coaching sei nicht Reaktion auf Leistungsmängel der Rekurrentin gewesen. Weitere externe Unterstützung habe sie nicht erhalten. Bei Erfüllung der Kernaufgaben sei sie meistens auf sich allein gestellt gewesen. Fach- und Führungswissen könne ausserdem nie rein theoretisch sein, denn zum Wissen gehöre auch seine Anwendung; Wissen ohne Anwendung sei keines und umgekehrt sei eine erfolgreiche Anwendung ohne Wissen nicht denkbar. Der Rekurrentin sei ferner das rechtliche Gehör in mehrfacher Weise verweigert worden. Insbesondere seien die ihr gemachten Vorwürfe ungenügend substanziiert. Die Mitarbeiterbeurteilung vom 9. Oktober 2019 belege in keiner Weise eine schlechte Leistung und das gleichentags verfasste Schreiben enthalte keinen Sachverhalt, der zur Kündigung berechtige, sondern lediglich sehr allgemeine Ausführungen. So fehle beispielsweise eine Begründung, weshalb Ziele, die erst per Ende 2019 zu erfüllen gewesen wären, bereits im Oktober 2019 negativ bewertet worden seien. Die per 30. September 2019 gesetzten Ziele habe sie erreicht. Der Kündigungsentscheid sei schliesslich gefällt worden, bevor die Rekurrentin dazu überhaupt habe Stellung nehmen können. Er beruhe auf dem planmässigen Vorgehen mit dem Ziel, die Rekurrentin aus ihrem Amt zu drängen. Die von ihr vorgebrachten Argumente seien denn auch in keiner Weise gewürdigt worden.
4. a) Nachdem die Führungskompetenzen der Rekurrentin die Jahre zuvor stets als «sehr gut» beurteilt worden waren, auch 2018 (für das Jahr 2017), als die Delegationsfähigkeit als ein Kriterium nunmehr nur noch als «gut» eingestuft worden war, wurden ihre diesbezüglichen Leistungen im Rahmen der Mitarbeiterbeurteilung vom 21. Januar 2019 (Personaldossier; Unterdossier «Aufgaben/Beurteilungen») erstmals gesamthaft als lediglich «gut» bewertet. Auch die Gesamtbeurteilung, die nebst den Führungskompetenzen die Zielerreichung sowie die fachlichen Kompetenzen und das Verhalten berücksichtigt, fiel zum ersten Mal «gut» und nicht mehr «sehr gut» aus.
b) Im Februar 2019 beauftragte der damalige Amtschef einen externen Berater/Coach damit, die Führungskompetenzen der Rekurrentin im Hinblick auf die Wahrnehmung im Führungsteam zu überprüfen. Ausgangslage war der unbefriedigende Zustand von B.; Ziele waren deutlich verpasst worden und es fehlte der Organisation die innere Verfasstheit, diese Ziele kraftvoll zu erreichen. Die Rekurrentin wollte gemeinsam mit ihrem Team die an die B. gestellten Erwartungen erfüllen. Ihre Führungsarbeit war dabei ein kritischer Erfolgsfaktor. In einer ersten Etappe sollte gestützt auf Einzelgespräche mit den Mitgliedern des Führungsteams sowie den HR-Verantwortlichen der B. ein Bericht mit Stärken, Verbesserungs- und Entwicklungsbereichen erstellt, besprochen und mittels einer Prioritätenliste konkretisiert werden. In einer zweiten Etappe sollte ausgehend vom Bericht eine persönliche Begleitung (Coaching/Sparring-partnerschaft) die Rekurrentin dabei unterstützen, ihre Führungsarbeit und -wirkung regelmässig kritisch zu reflektieren, Widerstände und Hindernisse rasch und stimmig zu adressieren und wo nötig Führungskompetenzen bzw. das dazugehörige Handlungsrepertoire zu erweitern, um die Ziele der B. zu erreichen. Der Bericht hält fest, dass die Mehrheit der Befragten gerne mit der Rekurrentin zusammenarbeite und die geäusserte Kritik «mehrheitlich nicht dramatisch» ausgefallen sei. Die Kompetenz der Rekurrentin sei grundsätzlich nicht infrage gestellt worden und es sei auch nicht ihr allein die Schuld für die prekäre Lage, in der sich die B. befände, zugeschoben worden. Die Ziele, die sich der B. stellten, seien allen im Führungsteam bekannt gewesen. Nicht allen sei aber wirklich klar, wie und in welchen Etappen diese zu erreichen seien. Ein entsprechender «sense of urgency» sei unbestimmt geblieben. Die Mehrheit im Führungsteam sei ausdrücklich um Stabilität und Verbesserung bemüht. Die Mehrheit habe sich für Transparenz und Offenheit ausgesprochen, einige hätten sich aber nicht in der Lage gefühlt, ihre Meinung im Führungsteam oder auch gegenüber der Rekurrentin bedenkenlos zu äussern, was sowohl an der Person als auch an der «hierarchischen Kultur» der B. gelegen haben könnte. Das Führungsteam zeige sich in der gegenwärtigen Situation nur wenig als funktionierendes Team, was mehrfach bemängelt worden sei. Einige hätten beklagt, dass es untereinander offenbar ein ausgeprägtes «Gärtlidenken» gebe, andere seien der Ansicht, dass nicht alle im Führungsteam vorbehaltlos ihren Job machen würden. Niemand habe behauptet, dass dies allein an der Führungsarbeit der Rekurrentin liege, ihre Aufgabe bleibe es aber gleichwohl. Der Coach äussert den Verdacht, dass ihm gegenüber womöglich nicht alle die Wahrheit gesagt hätten und dass die Rekurrentin zu diesem «Mantel des Schweigens» beigetragen haben könnte. Wahrscheinlicher sei jedoch, dass in der aktuellen Situation rundum auf die Chefin gezeigt werde und sämtliche Klagen, Wünsche und eigene Unfähigkeiten auf sie projiziert würden. Die B. könne nur dann ihre Leistung steigern, wenn sie zur Ruhe komme und kontinuierlich an ihren Themen arbeiten würde. Gestützt auf den im Bericht aufgezeigten Handlungs- und Entwicklungsbedarf erstellte die Rekurrentin einen individuellen Entwicklungsplan, eine Entwicklungscheckliste, eine rollende Prioritätenliste und schliesslich einen Masterplan.
c) Im Juni 2019 kam es zu einem Vorgesetztenwechsel. Mit E-Mail vom 28. Juni 2019 wandte sich die Rekurrentin an ihre neue Vorgesetzte und interimistische Amtschefin und räumte, unter Einbezug sämtlicher Fehler, ein Qualitätsproblem ein, es dürfe aber nicht der Eindruck entstehen, die B. werde «an die Wand gefahren». F. habe die Fehlerquote neu definiert und sei bei den Revisionen strenger geworden. Es würden deshalb Äpfel mit Birnen verglichen. Die Rückstände bei der Bearbeitung der Dokumente hielten sich jedenfalls auf einem sehr tiefen Niveau. Aus Sicht der Rekurrentin waren zu dem Zeitpunkt alle Voraussetzungen gegeben, um das B.-Schiff auf gutem Kurs in ruhige Gewässer zu führen. Die Situation im Führungsteam beurteilte die Rekurrentin allerdings als schwierig. Sie nehme Intrigen und Spiele wahr und habe das Leitungsteam deshalb zu einer Klausur geladen. Die neue Vorgesetzte und einstweilige Amtschefin ging mit der Rekurrentin einig, dass es unter diesen Bedingungen «enorm anspruchsvoll bzw. kaum möglich» sei, Führungswirkung zu erzielen. Sie gab aber zu bedenken, dass, sollte eine Änderung nicht gelingen, die Leistungsfähigkeit der B. als Organisation (weiter) geschwächt werde. Die Durchführung des geplanten Workshops mit dem Leitungsteam erachtete die neue Vorgesetzte deshalb als besonders wichtig. Dabei könnten sämtliche Punkte, die eine vertrauensvolle und produktive Zusammenarbeit verhinderten, auf den Tisch kommen. Die Aussprache mit dem Leitungsteam fand am 16. Juli 2019 statt. Die Vorgesetzte und der Coach waren anwesend.
d) Am 23. Juli 2019 stellte die Vorgesetzte der Rekurrentin mit elektronischer Post eine Standortbestimmung zu. Die Aussprache mit dem Leitungsteam habe in einer konstruktiven und offenen Atmosphäre stattgefunden. Eine akute Konfliktsituation sei nicht ausgebrochen. Es sei aber klargeworden, dass zwischen der Rekurrentin und dem Leitungsteam wie auch unter den einzelnen Führungsmitgliedern unterschiedliche Sichtweisen bestünden. Es sei nach wie vor nicht gelungen, ein leistungsstarkes, zielorientiert arbeitendes Leitungsteam zu formen. Zu weit würden die einzelnen Positionen und Haltungen auseinanderliegen. Eine gemeinsame Ausrichtung auf die Interessen der B. als Gesamtorganisation fehle weitgehend. Die aktuelle Situation der B. müsse in verschiedener Hinsicht als kritisch beurteilt werden. Die Entwicklung erfordere eine Überprüfung und Anpassung der Zielvereinbarung sowie eine Konkretisierung der Indikatoren. Als Folge davon wurden die für das Jahr 2019 vereinbarten Ziele präzisiert und ergänzt. Erste Ergebnisse sollten bis Ende August erzielt und vorgestellt werden. Nach einer Intervention seitens der Rekurrentin wurde aus der Standortbestimmung eine Beilage zur bisherigen Zielvereinbarung, und es wurden die Ziele leicht modifiziert und erste Ergebnisse erst auf Ende September 2019 terminiert. Das dazugehörige Gespräch wurde vom 25. Juli 2019 auf den 13. August 2019 verschoben.
e) Ende August 2019 wurde der Coaching-Auftrag um ein neues Ziel erweitert, das darin bestand, bis Ende Jahr das Führungsteam zu stabilisieren, zu komplettieren, die neuen Führungspersonen zu integrieren und alles Nötige zu veranlassen, um die im Masterplan formulierten Zielsetzungen zu erreichen.
f) Anfang Oktober 2019 veranlasste die Rekurrentin auf den 1. November 2019 den Umzug der zu dem Zeitpunkt in D. stationierten Mitarbeitenden der Geschäftsstelle E. zurück nach E. Dies erfolgte, nachdem sie ihre Vorgesetzte mit E-Mails vom 25. und 26. September 2019 darüber informiert hatte bzw. aus ihren Ferien informieren liess, dass aufgrund der im September erfolgten Kündigung der bisherigen Leiterin der Geschäftsstelle D. mit dem Umzug noch zugewartet werden solle und im Oktober, nach ihrer Rückkehr aus den Ferien, nebst der Neubesetzung zuerst noch andere Fragestellungen (Überprüfung einer Zusammenlegung der Geschäftsstellen E. und D. gestützt auf einer noch zu erstellenden Entscheidgrundlage, die möglichen Auswirkungen auf die Führung, die Leitung der Geschäftsstelle und die Organisation, Frage der Einarbeitung, Überprüfung, ob entsprechende Ressourcen und Kompetenzen vorhanden seien und wie sie eingesetzt würden) geklärt werden müssten.
g) Ohne Ankündigung fand am 9. Oktober 2019 eine ausserordentliche Mitarbeiterbeurteilung statt, die insgesamt ungenügend ausfiel. Vereinbarte Ziele seien nicht, nur teilweise oder gerade noch erfüllt worden. Der Rekurrentin sei es nicht gelungen, die Führungssituation und die Zusammenarbeitskultur zu stabilisieren. Vielmehr habe die Rekurrentin mit ihrem Führungsverhalten und ihren Interventionen den Rückhalt im Führungsteam verloren. Eine fachlich sehr versierte Geschäftsstellenleiterin habe auf Ende September gekündigt und ein engagierter Teamleiter falle seit September krankheitsbedingt aus. Bei beiden Personen sei aufgrund verschiedener Hinweise und Äusserungen erstellt, dass das schwierige Führungsverhalten der Rekurrentin Ursache für Kündigung bzw. Krankheit sei. Fachkompetenzen seien grundsätzlich in gutem Ausmass vorhanden, aber es gelinge der Rekurrentin nicht, diese adäquat und ausreichend umzusetzen. Insbesondere die nicht ausreichend vorhandenen Problemlösungsfähigkeiten wögen auf dieser Führungsstufe schwer. Kommunikation und Konfliktfähigkeit der Rekurrentin wurden als genügend bewertet. Die Rekurrentin argumentiere fachlich abgestützt und präsentiere Sachverhalte verständlich, allerdings entsprächen sie nicht immer den realen Gegebenheiten. Dargestellte Sachverhalte würden sich zudem rasch und grundlegend ändern, was die Nachvollziehbarkeit für Dritte sehr schwierig mache und nicht vertrauensfördernd wirke. Es entstehe der Eindruck, dass Realitäten umgedeutet und passend gemacht würden. Als in sämtlichen Bereichen ungenügend wurden die Führungskompetenzen bewertet. In Diskussionen werde kein echter Konsens erreicht, sondern lediglich ein «Pseudo-Konsens» herbeigeredet. Die Argumente der Gesprächspartner würden bei der Rekurrentin nicht ankommen, von ihr nicht aufgegriffen und oft wohl auch nicht verstanden. Dies führe dazu, dass getroffene Entscheide in den einzelnen Geschäftsstellen nicht oder nur ungenügend umgesetzt würden, was zu uneinheitlichen Arbeitsweisen führe. Auch grundsätzliche Entscheidungen, wie zum Beispiel zum Thema Ausbildung bei B., würden immer wieder hinterfragt und diskutiert. Dieses «Muster» führe zu einer zunehmenden Lähmung und Blockierung der Gesamtorganisation. Der Rekurrentin falle es ausserdem schwer, ihren Führungskräften echtes Vertrauen zu schenken. Kompetenzen und Verantwortungen würden nicht im Gleichklang delegiert und die Kontrollen und Einmischungen würden sehr weit gehen. Das Führungsverhalten der Rekurrentin wirke ausserdem sehr demotivierend. Indem sie ihre Ideen einseitig durchsetze, fühlten sich die Führungskräfte nicht mitverantwortlich und brächten ihre Ansichten, auch aus Angst vor Repressionen, nicht mehr ein. Für ihre Hierarchiestufe würde die Rekurrentin letztlich zu wenig strategisch vorgehen. Vorgaben und Anordnungen des früheren Vorgesetzten würden nicht hinterfragt und es würde darauf nicht aktiv Einfluss genommen. Einige Problemfelder seien auch deshalb entstanden, weil die Rekurrentin Vorgaben, aus Scheu vor einer sachlichen Auseinandersetzung, unkritisch entgegengenommen und umgesetzt habe. Der Rekurrentin gelinge es nicht, die Zusammenhänge zu erkennen, die zielführenden und richtigen Schlussfolgerungen zu ziehen sowie die entsprechenden Managemententscheidungen zu treffen und umzusetzen. Statt sich auf das Wissen und die Fähigkeiten der Führungspersonen zu stützen, versuche sie immer mehr, alles im Alleingang zu machen, nachdem sie habe feststellen müssen, dass sie ihr Team nicht mehr erreiche.
5. a) Nichtigkeit meint absolute Unwirksamkeit. Nichtige Verfügungen entfalten zu keinem Zeitpunkt Rechtsverbindlichkeit (Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Bern 2014, § 31 N 14). Die Bejahung der Nichtigkeit der Austrittsverfügung würde somit zur Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses mit der Rekurrentin führen. Dies, obschon es im Kanton Zürich keinen Anspruch auf Weiterbeschäftigung gibt (Urteil des Bundesgerichts 8C_620/2013 vom 25. Februar 2014, E. 3.3) und der Rekurs bei einer Kündigung deshalb keine aufschiebende Wirkung hat (§ 25 Abs. 2 lit. a VRG), da die angerufene Rekursinstanz die Kündigung, selbst wenn sie unrechtmässig sein sollte, nicht aufheben könnte. Begründet wird diese Einschränkung damit, dass das Vertrauensverhältnis zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer nach einer rechtlichen Auseinandersetzung über die Anstellung oft derart stark beeinträchtigt ist, dass eine Aufhebung der angefochtenen Austrittsverfügung und damit eine Weiterbeschäftigung nicht sinnvoll wäre (Weisung des Regierungsrates vom 29. April 2009 zum Gesetz über die Anpassung des kantonalen Verwaltungsverfahrens, ABl 2009 801 ff., 886 f.). Die Hürde zur Annahme der Nichtigkeit einer Entlassung muss deshalb hoch angesetzt werden. Der gesetzgeberische Wille, keinen Weiterbeschäftigungsanspruch vorzusehen, darf nicht über eine zu grosszügige Praxis bei der Annahme der Nichtigkeit umgangen werden (Entscheid des Verwaltungsgerichts VB.2019.00174 vom 14. November 2019, E. 5.2). Die Nichtigkeit beurteilt sich nach der so genannten Evidenztheorie. Danach ist eine Verfügung nur nichtig, wenn der ihr anhaftende Mangel besonders schwer und offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar ist und zudem die Rechtssicherheit durch die Annahme der Nichtigkeit nicht ernsthaft gefährdet wird (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl., Zürich 2020, N 1098). Gerade bei Kündigungen würde eine grosszügigere Nichtigkeitspraxis erhebliche Rechtsunsicherheit schaffen; für Gemeinwesen und Angestellte bestünde unter Umständen eine jahrelange Unsicherheit über das Schicksal der Personalverhältnisse, über die Besetzung vakanter Stellen und über bedeutsame finanzielle Ansprüche (Florian Roth, Zur Nichtigkeit von Kündigungsverfügungen im Personalrecht, Kritische Besprechung des Urteils des Verwaltungsgerichts Zürich vom 14. November 2019, VB.2019.00174, Jusletter, 9. März 2020, Ziff. 12). Inhaltliche Mängel haben nur in seltenen Ausnahmefällen die Nichtigkeit einer Verfügung zur Folge; erforderlich ist hierzu ein ausserordentlich schwerwiegender Mangel. Als Nichtigkeitsgründe fallen hauptsächlich funktionelle und sachliche Unzuständigkeit einer Behörde sowie schwerwiegende Verfahrensfehler in Betracht, wie zum Beispiel der Umstand, dass der Betroffene keine Gelegenheit hatte, am Verfahren teilzunehmen (Urteil des Bundesgerichts 8C_7/2020 vom 3. November 2020, E 6.2.3.2.). Nicht zu berücksichtigen ist für die Annahme der Nichtigkeit das Ausmass des Unrechtsgehalts der Kündigung (Urteil des Bundesgerichts 8C_242/2020 vom 9. September 2020, E. 6.7). Die Evidenz des Mangels lässt sich allein damit nicht begründen (Urteil des Bundesgerichts 8C_7/2020 vom 3. November 2020, E 6.2.3.6.).
b) Aus den Akten geht hervor, dass die Führungskompetenzen der Rekurrentin nach Übernahme der Leitung der B. qualitativ abfielen, nicht zu den gewünschten Erfolgen führten und vom Rekursgegner zwar immer noch als «gut», aber nicht mehr als «sehr gut» beurteilt wurden. Zum Zeitpunkt der ausserordentlichen Mitarbeiterbeurteilung waren noch nicht sämtliche Arbeitsziele erreicht. Hinzu kommt, dass sich die Rekurrentin mit dem eigenmächtig organisierten Umzug der Geschäftsstelle D. einer Weisung der Vorgesetzten widersetzt hat und so ihre Gehorsamspflicht, die sich aus dem Weisungsrecht des Arbeitgebers ergibt, verletzt hat. Vor diesem Hintergrund scheinen die geltend gemachten Kündigungsgründe nicht gänzlich aus der Luft gegriffen. Motive, die Kündigung auszusprechen, waren beim Rekursgegner vorhanden. Die Rekurrentin erhielt ausserdem Gelegenheit, im Rahmen des rechtlichen Gehörs sich zur Kündigung zu äussern und die hierfür zuständige Instanz sprach die Kündigung aus. Die Austrittsverfügung kann deshalb nicht als nichtig bezeichnet werden.
Zu prüfen bleibt, ob die rechtswirksame Kündigung rechtmässig war.
6. a) Gemäss § 31 Abs. 1 PG sind die Angestellten vor Erlass einer sie belastenden Verfügung anzuhören. Dies entspricht den Anforderungen an das rechtliche Gehör, wie sie sich bereits aus Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV; SR 101) ergeben. Der Anspruch auf rechtliches Gehör umfasst nebst dem Recht auf vorgängige Äusserung auch das Recht, dass die Behörde das Vorbringen tatsächlich hört, sorgfältig und ernsthaft prüft und bei ihrer Entscheidfindung berücksichtigt. Das rechtliche Gehör ist deshalb zu einem Zeitpunkt zu gewähren, in dem noch eine ausreichende Offenheit in der Entscheidfindung besteht und die aus der Gewährung des Gehörsanspruchs gewonnenen Erkenntnisse in den Entscheidfindungsprozess einfliessen können. Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist verletzt, wenn eine Entlassung schon vor der Anhörung faktisch feststeht (Urteil des Verwaltungsgerichts VB.2016.00516 vom 22. Februar 2017, E. 3.3.2). Für die Stellungnahme ist der oder dem Angestellten genügend Zeit einzuräumen. Die Frist zur Wahrung des rechtlichen Gehörs ist abhängig von den konkreten Umständen und je nach Einzelfall zu ermitteln. Sie muss ausreichen, um gegebenenfalls eine Rechtsanwältin oder einen Rechtsanwalt zu beauftragen. Bei einer ordentlichen Kündigung nach Ablauf der Probezeit erachtet das Personalamt eine Frist von fünf bis zehn Tagen als ausreichend (Handbuch Personalrecht des Personalamtes, Grundlagen, Rechtliches Gehör).
b) Im Nachgang zur ausserordentlichen Mitarbeiterbeurteilung am 9. Oktober 2019 eröffnete der Rekursgegner der Rekurrentin mit gleichentags datiertem Schreiben seine Absicht, das Arbeitsverhältnis unter Einhaltung der sechsmonatigen Kündigungsfrist per 30. April 2020 ohne Gewährung einer Bewährungsfrist und mit Freistellung während der Kündigungsfrist aufzulösen. Die Rekurrentin erhielt Gelegenheit, sich bis 17. Oktober 2019, 17:00 Uhr (Eingang der Stellungnahme), zu der in Aussicht genommenen Auflösung des Arbeitsverhältnisses und den Rahmenbedingungen zu äussern. Eine Besprechung des weiteren Vorgehens war für den 21. Oktober 2019, 13:30 Uhr, terminiert. Der von der Rekurrentin noch am selben Tag mandatierte Rechtsanwalt ersuchte um Erstreckung der Frist bis Ende Oktober 2019. Der Rekursgegner verlängerte die Frist lediglich um 23 Stunden. Am 15. Oktober 2019 liess die Rekurrentin den Rekursgegner wissen, erkrankt zu sein, weshalb sie die Fristansetzung sowie den Besprechungstermin vom 21. Oktober 2019 als hinfällig betrachtete. Im beigelegten Arztzeugnis vom 14. Oktober 2019 wurde der Rekurrentin infolge Krankheit eine zwei- bis vierwöchige Arbeitsunfähigkeit attestiert. Der Rekursgegner bestätigte am 17. Oktober 2019 den Empfang des Schreibens, nahm zur Kenntnis, dass die Rekurrentin gegenwärtig auf eine Stellungnahme verzichte und hob den Besprechungstermin vom 21. Oktober 2019 auf. Am Morgen des 23. Oktobers 2019 wandte sich die Amtschefin ad interim an sämtliche Mitarbeitende der A. und B. und teilte ihnen mit E-Mail mit, dass die Rekurrentin ihre Funktion als Leiterin des Bereichs A. und B. ab sofort nicht mehr wahrnehme, die Funktion der Bereichsleitung bis auf Weiteres nicht besetzt werde und die Leitung der B. ab 1. November 2019 von einem Interimsmanager übernommen werde. Gegenüber der Rekurrentin wurde das Vorgehen mit überwiegenden öffentlichen Interessen und betrieblichen Gründen begründet. Nach der Genesung der Rekurrentin wurden Vergleichsgespräche geführt, die nicht erfolgreich waren. Am 30. Januar 2020 erhielt die Rekurrentin deshalb abermals Gelegenheit zu einer Stellungnahme zur Kündigungsabsicht. Die dafür angesetzte Frist dauerte bis 13. Februar 2020, 14:00 Uhr (Eingang der Stellungnahme). Die Rekurrentin nahm mit Schreiben vom 13. Februar 2020 Stellung. Ihre Stellungnahme übergab sie noch gleichentags der Schweizerischen Post.
c) Die ursprüngliche Frist zur Stellungnahme war zwar nicht grosszügig bemessen, bewegte sich aber immer noch im üblichen Rahmen und ist deshalb im Ergebnis nicht zu beanstanden, zumal die Rekurrentin ihren Rechtsanwalt bereits am 9. Oktober 2019 beauftragen konnte, der bis zum 17. Oktober 2019 über eine ganze Arbeitswoche verfügte, um zu den Vorwürfen des Rekursgegners Stellung zu nehmen. Zudem erhielt die Rekurrentin am 30. Januar 2020 erneut Frist, diesmal mit einer Dauer von zwei Wochen, um Stellung zu nehmen. Diese zweite, 14-tägige Frist reichte in jedem Fall aus, um den Anforderungen an den Anspruch auf rechtliches Gehör zu genügen.
d) Anders verhält es sich mit der Mitteilung an sämtliche Mitarbeitende, dass die Rekurrentin per sofort nicht mehr den Bereich A. und B. leite, die Funktion der Bereichsleitung bis auf Weiteres nicht besetzt werde und die B. von einem Interimsmanager geleitet werde. Damit hat der Rekursgegner nicht nur zu verstehen gegeben, dass eine Rückkehr der Rekurrentin praktisch ausgeschlossen war, auch präsentierte er eine bereits aufgegleiste Übergangslösung für die Leitung der B. Die Einwilligung zum ausnahmsweisen Verzicht auf das Ansetzen einer Bewährungsfrist war zu dem Zeitpunkt auch schon eingeholt. Alles in allem spricht deshalb vieles dafür, dass der Entschluss des Rekursgegners, das Anstellungsverhältnis mit der Rekurrentin aufzulösen, längst gefasst war und die noch ausstehende Stellungnahme nichts mehr daran geändert hätte. Von einer Offenheit in der Entscheidfindung, wie sie zum Zeitpunkt der Gewährung des rechtlichen Gehörs noch vorhanden sein muss, kann unter diesen Umständen nicht die Rede sein. In dieser Hinsicht wurde der Anspruch der Rekurrentin auf rechtliches Gehör verletzt. Das Argument, die Rekurrentin sei bei einem ihr unterstellten Mitarbeiter gleich verfahren und habe noch vor dessen Genesung an einer Führungssitzung mitgeteilt, dass er nicht mehr in seine ursprüngliche Funktion zurückkehren werde, entlastet den Rekursgegner nicht und gibt ihm ebenso wenig das Recht, bei der Rekurrentin in gleicher Weise zu verfahren. Die Rekurrentin hat, selbst wenn sie im Zusammenhang mit der Kündigung des ehemaligen Geschäftsstellenleiters E. Fehler begangen haben sollte, Anspruch auf ein rechtmässiges Kündigungsverfahren. Das kantonale Personalrecht kennt kein Talionsrecht, wonach Gleiches mit Gleichem zu vergelten wäre.
e) Was die mangelnde Substantiierung betrifft, so ist der Rekurrentin recht zu geben, dass die Vorwürfe grösstenteils sehr pauschal gehalten, kaum mit konkreten Beispielen belegt und deshalb vage geblieben sind. Nichtsdestotrotz fühlte sich die Rekurrentin im Stande, in der Stellungnahme vom 13. Februar 2020 ihre Sicht der Dinge darzustellen und Argumente zur Entkräftung der Vorwürfe vorzubringen. In diesem Punkt kann deshalb keine Gehörsverletzung erblickt werden.
f) Die Rekurrentin ist schliesslich der Auffassung, dass ihre Stellungnahme vom 13. Februar 2020 keine Beachtung gefunden habe und der Rekursgegner sich mit den darin vorgetragenen Argumenten zu wenig auseinandergesetzt habe. In der Austrittsverfügung vom 5. März 2020 wird, unter Verweis auf die genannte Stellungnahme, festgehalten, dass die Rekurrentin nicht einsichtig sei und die Verantwortung für die im Herbst 2019 untragbare Situation anderen Personen zuschreibe. Neue Erkenntnisse könnten aus der Stellungnahme nicht gewonnen werden, weshalb an der beabsichtigten Kündigung festgehalten werde. Zur Wahrung des Anspruchs auf rechtliches Gehör ist nicht erforderlich, dass sich die Behörde mit sämtlichen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Es reicht eine Beschränkung auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte (BGE 141 III 28 E. 3.2.4). Davon ist vorliegend aber nichts zu erkennen. Der Rekursgegner hat aus der Stellungnahme einzig gefolgert, dass die Rekurrentin uneinsichtig sei und im Übrigen weitere Erkenntnisse verneint. Eine sachgerechte Auseinandersetzung mit den Äusserungen der Rekurrentin hätte zu einem gehaltvolleren Rückschluss führen dürfen.
Der Anspruch auf rechtliches Gehör erweist sich damit als in mehrfacher Hinsicht verletzt und die diesbezügliche Rüge als begründet.
7. a) Gemäss § 18 Abs. 2 PG darf eine Kündigung nicht missbräuchlich nach den Bestimmungen des Obligationenrechts (Bundesgesetz vom 30. März 1911 [OR; SR 220]) sein und setzt einen sachlichen Grund voraus. Missbräuchlichkeit kann sich unter anderem aus der Art und Weise ergeben, in welcher der Arbeitgeber sein Kündigungsrecht ausübt, etwa indem er das Gebot der schonenden Rechtsausübung verletzt (Entscheid des Verwaltungsgerichts PB.2004.00087 vom 23. März 2005, E. 2 unter Hinweis auf BGE 118 II 157 E. 4b/bb und BGE 125 III 70 E. 2b). Mit dem zusätzlichen Erfordernis des sachlich zureichenden Kündigungsgrundes geht der öffentlich-rechtliche Kündigungsschutz weiter als die Missbrauchstatbestände des Obligationenrechts (Urteil des Bundesgerichts 8C_594/2010 vom 25. August 2011, E. 4.4). Die Gründe, die zur Kündigung führen, müssen von einem gewissen Gewicht sein. Es ist indes nicht erforderlich, dass die Kündigungsgründe die Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses als unzumutbar erscheinen lassen; es genügt, wenn die Weiterbeschäftigung dem öffentlichen Interesse widerspricht (Entscheid des Verwaltungsgerichts VB.2011.00595 vom 7. März 2012, E. 4.1).
b) Ein sachlich zureichender Grund besteht namentlich dann, wenn mangelhafte Leistungen oder unbefriedigendes Verhalten vorliegen (§ 16 Abs. 1 lit. a VVO). Ob die Leistung der oder des Angestellten mangelhaft ist, beurteilt sich nach dem jeweiligen Anforderungsprofil (Urteil des Verwaltungsgerichts PB.2001.00011 vom 29. August 2001, E. 7. b/aa). Die Gründe, die zur Kündigung führen, müssen jedoch von einem gewissen Gewicht sein; einmalige, geringfügige Beanstandungen reichen nicht aus, es wird eine wiederholte oder andauernde Schlecht- oder Nichterfüllung von Aufgaben verlangt. Grundsätzlich ist eine Kündigung dann sachlich begründet, wenn die Weiterbeschäftigung der betreffenden angestellten Person dem öffentlichen Interesse, insbesondere demjenigen einer gut funktionierenden Verwaltung widerspricht. Die Gerichtspraxis zur Kündigung des öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses stellt jedoch keine hohen Anforderungen an eine Kündigung aus Gründen, die in der Person der oder des Betroffenen liegen. Es genügt, wenn sich diese oder dieser ohne Verschulden nicht in den Betrieb einordnen kann. Führt das Verhalten der oder des Arbeitnehmenden zu einer Störung des Betriebsablaufs, kann dies ein sachlicher Grund für die Kündigung sein. Im Gegensatz zur Qualität der Arbeitsleistung lässt sich das Verhalten der oder des Arbeitnehmenden indessen nicht klar objektivieren. Subjektive Einschätzungen der beurteilenden Person spielen dabei stets eine nicht unwesentliche Rolle. Die Entlassung muss deshalb durch Verhaltensweisen der betroffenen Person begründet sein, die eine Störung des Betriebsablaufs auch für Dritte nachvollziehbar erscheinen lassen; entsprechend gilt es, die vorgebrachten Gründe zu untersuchen und zu gewichten (Entscheid des Verwaltungsgerichts VB.2018.00588 vom 29. August 2019, E. 3.1). Auch eine Konfliktsituation am Arbeitsplatz kann einen zulässigen Kündigungsgrund darstellen (Entscheid des Bundesgerichts 4C.189/2003 vom 23. September 2003, E. 5.1). Vorausgesetzt wird, dass der Arbeitgeber vorgängig alle zumutbaren Massnahmen ergriffen hat, um die Lage zu beruhigen (Entscheid des Verwaltungsgerichts PB.2005.00013 vom 26. Juli 2005, E. 3.3).
c) Dem Verhältnismässigkeitsprinzip entsprechend ist eine Kündigung immer ultima ratio (Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts A-6550/2007 vom 29. April 2008, E. 6). Die Kündigung muss demnach erstens ein geeignetes Mittel zur Problemlösung sein, zweitens muss sie in dem Sinne erforderlich sein, dass nicht weniger einschneidende Massnahmen zur Verfügung stehen, um die eingetretene Störung des Arbeitsverhältnisses in zumutbarer Weise zu beheben, und drittens muss eine Abwägung der gegenseitigen Interessen die Kündigung als gerechtfertigt erscheinen lassen. Den Verwaltungsbehörden bleibt beim Entscheid über eine Kündigung dennoch ein grosser Ermessens- und Beurteilungsspielraum (Entscheid des Verwaltungsgerichts PB.2005.00018 vom 12. August 2005 E. 4.2).
d) Gemäss § 7 Abs. 1 VRG stellt die Verwaltungsbehörde den Sachverhalt grundsätzlich von Amtes wegen fest. Das Verwaltungsverfahren wird vom Untersuchungsgrundsatz beherrscht. Der Untersuchungsgrundsatz wird jedoch durch die Mitwirkungspflicht der am Verfahren Beteiligten relativiert (§ 7 Abs. 2 VRG). Des Weiteren muss der Umfang der Sachverhaltsermittlung verhältnismässig sein. Es ist deshalb eine Abwägung vorzunehmen zwischen dem Interesse an der materiellen Wahrheitsfindung und dem Beschleunigungsgebot. Beweisabnahmen, die mit einem hohen Aufwand verbunden sind, setzen ein entsprechend bedeutendes Beweisinteresse voraus (Kaspar Plüss, in: Kommentar VRG, 3. Aufl. 2014, § 7 N 32). Der Untersuchungsgrundsatz hat aber keinen Einfluss auf die objektive Beweislast. Diese richtet sich primär nach dem materiellen Recht und subsidiär nach dem allgemeinen Rechtsgrundsatz von Art. 8 des Zivilgesetzbuches vom 10. Dezember 1907 (ZGB; SR 210). Es trägt deshalb auch im Verwaltungsverfahren grundsätzlich die (objektive) Beweislast, wer aus der unbewiesen gebliebenen Tatsache hätte Rechte ableiten können (Urteil des Verwaltungsgerichts VB.2011.00595 vom 7. März 2012, E. 4.3 m.w.H.).
e) Laut § 19 Abs. 2 PG müssen Vorwürfe, die zu einer Kündigung Anlass geben, durch eine Mitarbeiterbeurteilung oder durch ein gleichwertiges Verfahren belegt werden. Aus dieser Bestimmung erhellt, dass die Beweislast für das Vorliegen zureichender Gründe für eine Kündigung beim öffentlich-rechtlichen Arbeitgeber liegt. Dieser hat demnach auch die Folgen eines fehlenden Beweises zu tragen. Die Mitarbeiterbeurteilung ist dabei zwar notwendiges Beweismittel und insofern zum Nachweis mangelhafter Leistung und ungenügenden Verhaltens geeignet; sie ist jedoch im Rahmen freier Beweiswürdigung zu beurteilen. Namentlich wenn berechtigte Zweifel an den vorgebrachten Vorwürfen bestehen, bedarf es einer weitergehenden Sachverhaltsabklärung (Urteil des Verwaltungsgerichts VB.2011.00595 vom 7. März 2012, E. 4.3 m.w.H.).
8. a) Im vorliegenden Fall wird die Kündigung in der Hauptsache mit dem Führungsverhalten der Rekurrentin begründet. Die Rekurrentin habe es nicht geschafft, das Führungsteam zu einen und zu stärken und mit ihm gemeinsam B. auf Kurs zu bringen. Nach Aussage des Rekursgegners war die B. noch vor Übernahme der Leitung durch die Rekurrentin im November 2018 «schwer angeschlagen» und es bestanden Führungsprobleme. Die Rekurrentin gab deshalb im Frühling 2016, ein halbes Jahr nach Übernahme der Bereichsleitung, das Reorganisationsprojekt G. in Auftrag. Es wurde vom früheren Leiter der B. geleitet und durch eine externe Consultingfirma begleitet. Bei dieser Vorgeschichte kann nicht allein das Führungsverhalten der Rekurrentin als Ursache für die missliche Lage der B. und Probleme in der Führung bezeichnet werden. Sollte der Rekursgegner dagegen der Meinung sein, dass die Rekurrentin bereits in ihrer Funktion als Bereichsleiterin in unzureichender Form geführt hat, wovon gestützt auf seine Aussagen auszugehen ist (die Rekurrentin habe «bereits mehr als drei Jahre Zeit gehabt», um «die Probleme anzupacken», was ihr aber «aufgrund der Mängel in ihrem Führungsverhalten» nicht gelungen sei), muss er sich spätestens hier die Frage gefallen lassen, weshalb er der Rekurrentin im November 2018 zusätzlich die Leitung der B. anvertraute. Die Übertragung einer weiteren, anspruchsvollen Leitungsaufgabe an eine Angestellte, die bereits an ihren bestehenden Führungsaufgaben zu scheitern droht, ergibt keinen Sinn und lässt sich obendrein mit der Fürsorgepflicht, die den Angestellten auch vor Überlastung und Überforderung schützen soll (Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts A-6750/2018 vom 16. Dezember 2019), kaum vereinbaren.
b) Was die einzelnen Vorwürfe anbelangt, so mag es zwar sein, dass die Rekurrentin sie aufgrund ihrer eigenen Arbeitserfahrungen zuordnen kann, die Hintergründe dazu kennt und sich im Rahmen des rechtlichen Gehörs deshalb auch dazu äussern konnte; für Aussenstehende sind sie und die daraus resultierenden Betriebsstörungen aber mangels Belege kaum nachvollziehbar. So ist unklar, inwiefern sich die bereits kritische Lage der B. nach Übernahme der Leitung durch die Rekurrentin zuspitzte, in welchem Ausmass das Führungsverhalten für die Personalabgänge verantwortlich war oder ob es hierfür nicht auch andere Gründe, auf welche die Rekurrentin keinen Einfluss hatte, gegeben haben könnte, wie es im Mai 2019 während einer ferienbedingten Abwesenheit des Coaches zu einem «Eklat» kommen konnte und worin der dadurch entstandene, nicht mehr heilbare Schaden bestanden hat, weshalb und inwiefern sich die Situation nach der Aussprache Mitte Juli 2019 verschlechtert hat, welche Probleme die Rekurrentin bereits während ihrer Zeit als Bereichsleiterin hätte angehen sollen, dies aber unterlassen hat, welche Schlüsse sie hätte ziehen und welche Aufgaben sie hätte delegieren sollen, stattdessen aber selber ausgeführt hat. Gestützt auf die vorliegenden Akten lassen sich diese, für die sachliche Begründung der Kündigung relevanten Fragen nicht oder kaum beantworten.
c) Auch die auf Ende Jahr festgelegten, im Zeitpunkt der ausserordentlichen Mitarbeiterbeurteilung am 9. Oktober 2019 noch nicht erreichten Ziele vermögen die Kündigung nicht sachlich zu rechtfertigen. Die Rekurrentin hätte noch drei Monate Zeit gehabt, die Zusammenarbeit im Führungsteam zu verbessern sowie die Fachkompetenz auf- und auszubauen. Vorarbeit war geleistet und am 22. Oktober 2019 hätte mit den Mitgliedern des Führungsteams ein Follow-up-Workshop stattfinden sollen. Zumindest diesen hätte die Vorgesetzte abwarten sollen, zumal die Meinung des Führungsteams ausdrücklich ein Indikator der Zielerreichung war und bei der Beurteilung deshalb zu berücksichtigen gewesen wäre. Stattdessen erklärte sie den «sehr hohen Leidensdruck» im Team mit der Kündigung einer Geschäftsstellenleiterin und der Erkrankung eines Teamleiters, bezog sich zur Begründung auf nicht weiter belegte Äusserungen von Mitarbeitenden und stellte im Übrigen vorwiegend auf ihre eigene Wahrnehmung ab. Zum Nachweis sachlicher Kündigungsgründe genügt dies nicht.
d) Was die Kritik am Gehorsam gegenüber dem früheren Vorgesetzten betrifft, so ist der Rekurrentin recht zu geben, dass dieser Vorwurf in Widerspruch steht zu demjenigen, beim Umzug der Mitarbeitenden von D. nach E. die Weisung der Vorgesetzten nicht vorbehaltlos befolgt zu haben. Die Rekurrentin hat den Umzug ausführlich begründet, dafürsprechende Argumente aufgezeigt und damit wie gewünscht eine in der Sache kritische Haltung eingenommen. Zumindest daraus kann ihr kein Vorwurf gemacht werden. Die Anordnung des Umzugs wiederum, auch wenn die Zuwiderhandlung zweifellos eine Pflichtverletzung darstellt, reicht für sich allein nicht aus, um die Kündigung einer langjährigen Mitarbeiterin sachlich zu rechtfertigen (so auch das Personalamt in seinem Mitbericht). In einem Einzelfall wie diesem hätte beispielsweise zuerst ein Verweis (§ 30 PG) – als das mildere Mittel – erteilt werden können.
e) Die Kündigung erweist sich schliesslich auch gesamthaft als nicht verhältnismässig. Statt gleich zur Kündigung zu schreiten, wäre, wie es auch der Auffassung des Personalamtes entspricht, vorgängig zu prüfen gewesen, ob die Aufhebung der Doppelfunktion nicht der verhältnismässigere Weg gewesen wäre. Ein solches Vorgehen hätte sich umso mehr aufgedrängt, als es in Bezug auf das Führungsverhalten bis zur Übernahme der Leitung der B. keine Beanstandungen gegeben hat. Zumindest sind solche nicht dokumentiert. Die minim schlechteren, im Ergebnis aber immer noch guten Bewertungen in den Mitarbeiterbeurteilungen und der Verzicht auf Prämien für besondere Leistungen ab 2016 bezeugen jedenfalls noch nicht eine eklatante Führungsunfähigkeit, wie sie der Rekursgegner nunmehr geltend macht. Die Pauschalaussage des Rekursgegners, die Abgabe der Leitung der B. sei kein denkbares Szenario gewesen, weil die Rekurrentin bei den Führungskräften kein Vertrauen mehr genossen habe, überzeugt in diesem Zusammenhang nicht. Aus den Einzelbefragungen geht, bei aller Kritik, jedenfalls nicht hervor, dass die Führungskräfte ihr jegliches Vertrauen entzogen hätten. Im Gegenteil finden sich Aussagen, die der Rekurrentin ausdrücklich Unterstützung zusichern (der Befragte sei «gewillt, den Weg mit der Rekurrentin gemeinsam zu gehen») und ihr Vertrauen aussprechen (die Rekurrentin als «gute Gesprächspartnerin», zu der die Befragte «von Anfang an Vertrauen empfunden habe»). Auch die Aussprache im Juli 2019 verlief gemäss Protokoll zufriedenstellend und wurde von den Teilnehmenden positiv erlebt (vgl. auch positive Rückmeldung per SMS). Inwiefern sich die Situation im Nachgang verschlechtert hat, kann den Akten, wie erwähnt, nicht entnommen werden. Denkbar wäre schliesslich, dass die vom Rekursgegner angeprangerten Verhaltensweisen, namentlich die Einmischung ins Tagesgeschäft und keine stufengerechte Delegation, auch von der Doppelfunktion auf zwei Hierarchiestufen herrühren und durch eine Entkoppelung der Funktionen hätten behoben werden können.
Zusammenfassend erweist sich die Kündigung insgesamt als sachlich nicht gerechtfertigt und unverhältnismässig. Die erhobenen Vorwürfe sind nicht hinreichend belegt, grösstenteils nicht nachvollziehbar und es hätte dem Rekursgegner auch eine mildere Massnahme als die Kündigung zur Verfügung gestanden. Zumindest wäre eine solche umfassend zu prüfen gewesen.
9. a) Bevor die Anstellungsbehörde eine Kündigung aufgrund mangelnder Leistung oder unbefriedigenden Verhaltens ausspricht, räumt sie dem Angestellten eine angemessene Bewährungsfrist ein. Sinn und Zweck der Bewährungsfrist ist es, zu ermitteln, ob sich die Kündigungsgründe weiterhin manifestieren oder nicht. Damit wird dem Angestellten Gelegenheit gegeben, Leistung bzw. Verhalten zu verbessern, um so eine in Aussicht gestellte Kündigung abzuwenden. Das Verhalten innerhalb der Bewährungsfrist dient der Objektivierung des Kündigungsgrundes des unbefriedigenden Verhaltens. Die Notwendigkeit, in diesen Fällen eine Bewährungsfrist anzusetzen, ist insbesondere Ausdruck des Willkürverbots und des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes. Sie ist darüber hinaus auch als Konkretisierung der Fürsorgepflicht des Arbeitgebers zu verstehen (Urteil des Verwaltungsgerichts VB.2011.00595 vom 7. März 2012, E. 5.2 mit weiteren Hinweisen). Von einer Bewährungsfrist kann ausnahmsweise abgesehen werden, wenn feststeht, dass sie ihren Zweck nicht erfüllen kann (§ 19 Abs. 1 PG). Das ist beispielsweise dann der Fall, wenn der Angestellte selbst die Auflösung des Arbeitsverhältnisses anstrebt. Solchenfalls besteht seitens des Angestellten kein schützenswertes Interesse an einer Bewährungsfrist. Ansonsten stellt der Verzicht auf eine Bewährungsfrist bei einer Kündigung wegen mangelhafter Leistung bzw. unbefriedigenden Verhaltens die Ausnahme dar. Besteht objektiv betrachtet die Möglichkeit der Besserung und Bewährung, ist eine Frist anzusetzen (Urteil des Verwaltungsgerichts VB.2013.00029 vom 26. Juni 2013, E. 4.1 mit weiteren Hinweisen). Es handelt sich dabei um eine zwingende Verfahrensvorschrift (Urteil des Verwaltungsgerichts PB.2010.00007 vom 16. Juni 2010, E. 8.1 mit weiteren Hinweisen). Vorwürfe, die zur Kündigung Anlass geben, müssen durch eine Mitarbeiterbeurteilung oder durch ein gleichwertiges Verfahren belegt werden (§ 19 Abs. 2 PG). Die Bewährungsfrist beträgt ab dem zweiten Dienstjahr in der Regel drei bis sechs Monate und wird schriftlich angesetzt (§ 18 Abs. 1 VVO). Nach Ablauf der Bewährungsfrist ist eine weitere Mitarbeiterbeurteilung durchzuführen; in Ausnahmefällen kann ein gleichwertiges Verfahren gemäss § 19 Abs. 2 PG treten (§ 18 Abs. 2 VVO).
b) Der Rekursgegner begründet den Verzicht auf die Bewährungsfrist damit, dass es bei der Rekurrentin trotz eigenen Bemühens und vielfältiger und langjähriger interner und externer Unterstützung keine Anzeichen einer positiven Entwicklung gegeben habe, weshalb eine Bewährungsfrist ihren Zweck nicht hätte erfüllen können. Hinzu komme, dass zur Unterstützung der Rekurrentin keine anderen oder zusätzlichen Massnahmen als die bisherigen denkbar gewesen wären. In Kombination mit dem Vertrauensverlust der unterstellten Mitarbeitenden hätte das Funktionieren des Betriebes bei einer weiteren Führung durch die Rekurrentin nicht sichergestellt werden können. Es sei deshalb im öffentlichen Interesse gelegen, die Bereichsleitung sowie die Leitung der B. umgehend in andere Hände zu legen. Nur so habe die Situation stabilisiert werden können und die Fürsorgepflicht gegenüber den anderen Mitarbeitenden gewahrt und deren Vertrauen in ihren Arbeitgeber zurückgewonnen werden können.
c) Wie erwogen, hätte durchaus die Möglichkeit bestanden, die Leitung der B., zumindest versuchsweise, an eine andere Führungskraft zu übertragen und der Rekurrentin allein die Bereichsleitung zu belassen. Es trifft deshalb nicht zu, dass es keine weiteren Massnahmen gegeben hätte, die Rekurrentin zu unterstützen bzw. sie wenigstens zu entlasten. Der Einwand, dass ein solches Vorgehen nicht zur Stabilisierung der Situation geführt hätte, weil die Rekurrentin als Bereichsleiterin weiterhin für die B. verantwortlich gewesen wäre und sie insbesondere mit den Führungskräften, die das Vertrauen in sie verloren hätten, hätte zusammenarbeiten müssen und ihnen gegenüber weiterhin vorgesetzt und weisungsbefugt gewesen wäre, überzeugt nicht. Entgegen der Darstellung des Rekursgegners schien bei den Führungskräften durchaus noch Vertrauen in die Rekurrentin vorhanden gewesen zu sein (vgl. das Feedback des Führungsteams, hierzu E. 8e). Im Übrigen wären die Führungskräfte der Rekurrentin nicht mehr direkt unterstellt gewesen und die Rekurrentin selbst wäre auch nicht mehr in das Tagesgeschäft der B. involviert gewesen, was gleichfalls zu einer Entschärfung der Situation beigetragen hätte. Schliesslich bezeugt der Umstand, dass die Rekurrentin viele der bis Ende September 2019 gesetzten Ziele erreicht hat, dass sie durchaus gewillt und in der Lage ist, ihre Arbeitsleistung zu steigern, um gesteckte Ziele zu erreichen. Sie wurde vom Rekursgegner denn auch entsprechend als ausgesprochen engagiert, lern- und wissbegierig bezeichnet (vgl. Mitarbeiterbeurteilung vom 9. Oktober 2019, S. 9). Vor diesem Hintergrund kann der Rekurrentin nicht jegliches Entwicklungspotenzial abgesagt und gestützt darauf eine Chance auf Bewährung versagt werden. Die Rekurrentin besass durchaus Entwicklungspotenzial, wovon im Übrigen auch der Rekursgegner ausgegangen zu sein scheint, ansonsten er nicht über Jahre hinweg in ihre Weiterbildung investiert und ihr zusätzliche anspruchsvolle Führungsaufgaben übertragen hätte.
Damit wurde auf das Ansetzen einer Bewährungsfrist zu Unrecht verzichtet. Die Kündigung erweist sich auch in diesem Punkt als unrechtmässig.
10. a) Erweist sich die Kündigung als missbräuchlich oder sachlich nicht gerechtfertigt und wird die oder der Angestellte nicht wiedereingestellt, ist eine Entschädigung zuzusprechen die sich nach den Bestimmungen des Obligationenrechts über die missbräuchliche Kündigung bemisst. Die Ausrichtung einer Abfindung nach § 26 PG bleibt vorbehalten (§ 18 Abs. 3 PG). Gemäss Art. 336a Abs. 2 Satz 1 OR ist die Entschädigung unter Würdigung aller Umstände des Einzelfalls festzusetzen; sie beträgt höchstens sechs Monatslöhne. Zu den aufgrund des pönalen Charakters der Entschädigungsregelungen zu berücksichtigenden Umständen gehören die Schwere der Verfehlungen des Arbeitsgebers, insbesondere auch das Vorgehen bei der Kündigung, die Schwere des Eingriffs in die Persönlichkeit des Arbeitnehmers und – mit Blick auf die Wiedergutmachungsfunktion der Entschädigung – die wirtschaftlichen Auswirkungen der Kündigung auf die Arbeitnehmerin oder den Arbeitnehmer.
b) Wie aufgezeigt, leidet die Kündigung durch den Rekursgegner an formellen und materiellen Mängeln. Das rechtliche Gehör wurde zu einem Zeitpunkt gewährt, in dem keine genügende Offenheit in der Entscheidfindung mehr bestand. Die Auseinandersetzung mit der eingereichten Stellungnahme erfolgte in dürftiger Weise und genügt den Anforderungen an den Anspruch auf rechtliches Gehör nicht. Die erhobenen Kündigungsvorwürfe reichen nicht aus bzw. sind unzureichend belegt. Auf die Prüfung einer weniger einschneidenden Massnahme wurde verzichtet, wie auch auf das Ansetzen einer Bewährungsfrist, die es der Rekurrentin allenfalls ermöglicht hätte, die Kündigung abzuwenden. Die wirtschaftliche Situation der Rekurrentin ist nicht bekannt. Aus den Akten geht jedenfalls nicht hervor, in welchen sozialen und wirtschaftlichen Verhältnissen sich die Rekurrentin befindet und welche Auswirkungen die Kündigung darauf hat. In Anbetracht der gesamten Umstände rechtfertigt es sich deshalb, der Rekurrentin eine Entschädigung von vier Monatslöhnen zuzusprechen. Im darüberhinausgehenden Umfang ist das Entschädigungsbegehren abzuweisen.
c) Unter einem als Entschädigung im Sinne von Art. 336a OR zugesprochenen Monatslohn ist der Bruttolohn zu verstehen, zu dem anteilsmässig auch die regelmässig ausgerichteten Zulagen hinzuzurechnen sind. Ein Monatslohn entspricht damit dem zwölften Teil des Jahreslohns, selbst wenn gemäss § 12 der Personalverordnung vom 16. Dezember 1998 (PVO; LS 177.11) der Jahreslohn in insgesamt 13 Monatslöhnen zur Auszahlung gelangt. Auf dieser Entschädigung sind keine Sozialversicherungsbeiträge zu entrichten (Urteil des Verwaltungsgerichts VB.2017.00280 vom 20. September 2017, E. 6.2 mit weiteren Hinweisen).
11. a) Gemäss § 26 Abs. 1 Satz 1 PG haben Angestellte mit wenigstens fünf Dienstjahren, deren Arbeitsverhältnis auf Veranlassung des Kantons und ohne ihr Verschulden aufgelöst wird, Anspruch auf eine Abfindung, sofern sie mindestens 35 Jahre alt sind. Unverschuldet ist die Auflösung des Arbeitsverhältnisses, wenn sie vornehmlich auf Gründe zurückzuführen ist, die nicht vom Angestellten zu vertreten sind. Weil die Kündigung vorliegend sowohl materiell als auch formell mangelhaft war, trifft die Rekurrentin kein Verschulden im Sinne von § 26 Abs. 1 PG. Sie hat deshalb grundsätzlich Anspruch auf eine Abfindung.
b) Der Rahmen und die massgeblichen Kriterien für die Bemessung der Abfindung ergeben sich aus § 26 PG, § 7 PVO und § 16g VVO. Die Rekurrentin war im Zeitpunkt der Auflösung des Arbeitsverhältnisses am 30. September 2020 56 Jahre alt und wies 16 abgeschlossene Dienstjahre auf. Gemäss § 16g Abs. 2 VVO ergibt sich für ein Alter von 50 bis 59 Jahren und ein Dienstalter von 14 bis 18 Jahren ein Rahmen für die Abfindung von acht bis zwölf Monatslöhnen. Die Abfindung wird innerhalb dieses Rahmens anhand der persönlichen Verhältnisse festgesetzt. Berücksichtigt werden im Rahmen der persönlichen Verhältnisse insbesondere Unterstützungspflichten der Angestellten, ihre Arbeitsmarktchancen, ihre finanziellen Verhältnisse und die Umstände des Stellenverlustes (§ 16g Abs. 3 VVO). Die Rekurrentin macht geltend, dass ihre Arbeitsmarktchancen aufgrund ihres Alters sehr schlecht seien, vor allem wenn es darum ginge, eine vergleichbare Leitungsposition zu finden. Die Rekurrentin ist Betriebsökonomin FH, verfügt über vielfältige und langjährige Arbeits- und Führungserfahrung und hat sich kontinuierlich weitergebildet. Bei dieser Ausgangslage kann von intakten Arbeitsmarktchancen ausgegangen werden. Das Alter allein rechtfertigt jedenfalls noch keine Erhöhung. Diesem wird bereits im ordentlichen Rahmen, der nebst dem Dienstalter auch das Lebensalter berücksichtigt, Beachtung geschenkt. Zu berücksichtigen sind aber die Umstände des Stellenverlustes. Sie rechtfertigen die Erhöhung um einen Monat. Damit erweist sich eine Abfindung von insgesamt neun Monatslöhnen als angemessen.
c) Als Monatslohn gilt ein Zwölftel des letzten Jahresbruttolohns zuzüglich ständiger Zulagen mit Lohncharakter (§ 16g Abs. 1 Satz 2 VVO). Nach Art. 7 lit. q der Verordnung über die Alters- und Hinterlassenenversicherung vom 31. Oktober 1947 (AHVV; SR 831.101) sind auf der Abfindung Sozialversicherungsbeiträge zu entrichten.
Zusammengefasst ist der gegen die Auflösung des Anstellungsverhältnisses gerichtete Rekurs teilweise gutzuheissen.
12. Die Verfahrenskosten sind gestützt auf § 13 Abs. 3 VRG durch die Staatskasse zu tragen. Da weder die Rekurrentin noch der Rekursgegner überwiegend obsiegt, ist gemäss der langjährigen, diesbezüglichen Praxis des Regierungsrates keine Parteientschädigung zuzusprechen.
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